美智库：“一带一路”倡议在巴基斯坦进展顺利

更新时间：2019-09-06 11:18:01  |  来源： 尚道社会研究所

2015年，价值620亿美元的“中巴经济走廊” 计划正式提出。支持“一带一路”倡议的国家可以依此大致预见该倡议的发展走向。即便是最初宣布的460亿美元的援助，也占了巴基斯坦国民生产总值（GDP）的20%以上。然而其细节尚不清楚，且这一计划与“一带一路”倡议联系紧密，其中大部分贷款来自中国进出口银行(EXIM)与中国国家开发银行(CDB)的直接双边贷款。巴基斯坦曾在斯里兰卡、肯尼亚、黑山、刚果以及其他国家有此先例，这些国家在接受雄心勃勃的双边贷款倡议的数年后，国内爆发债务危机。
 

随着巴基斯坦财政状况持续恶化，国际货币基金组织(IMF)批准了一项60亿美元的救助计划。由此，外界对巴基斯坦成为例外的希望在今年春天破灭。美国曾在2018年威胁要反对救助计划，但美国并未试图阻止，除非巴方能保证这笔资金不会用于偿还中国的不良债务。根据国际货币基金组织的分析，巴基斯坦25%以上的未偿还公共债务与其在国际货币基金组织的计划(到2023年)期间内到期的近40%的债务都是对中国的双边或商业债务。若此，等于是说华盛顿给中国开了张支票。
 

这并不是说美国应该坚持其威胁态度。作为救助计划的一部分，巴基斯坦同意进行雄心勃勃的财政改革(可以说过于雄心勃勃而无法实现)。此外，巴基斯坦的非正式报道指出，中巴经济走廊和其他“一带一路”倡议下的项目批准/资金在大幅下降。
 

尽管如此，华盛顿和国际货币基金组织还是错失了向巴基斯坦提供援助的最佳时机。 国际货币基金组织不需要也不可能阻止这一救助计划用于间接支持中国资助的项目。它本可以通过要求巴基斯坦政府公布该计划下620亿美元基础设施项目的合同，从而促使巴基斯坦公开披露其在中巴经济走廊下的或有负债。
 

或有负债对公共财政会产生重大的负面影响，尤其是在基础设施领域内。政府在复杂的基础设施项目中签署了巨额合同，而这些合同中往往包含了一些需要政府和相关公司/投资者之间共同承担风险的条款。例如，如果因自然灾害或无法预料的当地状况造成了项目成本增加，政府可能需要为其买单。因此，密切关注政府为这些项目承担的债务是政府与评估公共信用的评级机构和债券分析师行业的一项重要任务。
 

暂且不论项目的融资方式，项目的或有负债会给政府带来无法预估的成本。而作为援助者的政府实际上总是需要承担一定的风险。但是，资本市场和银行(如世界银行等多边开发银行)已经设定了一些标准，无论基础设施项目是否获得主权国家地支持保证。也就是说，特定的基础设施项目可以由公共财政支持(属于政府支持)，也可以进行项目融资(即一般不求助于政府，仅由项目自行融资)。
 

这是基础设施财政问题的一大特点，也是主权债务市场的一大特点。如果一个集装箱港口、收费公路、铁路或机场没有获得足够的航运、交通、铁路货物或航空运输来支持其运营，且如果它是项目自行融资，那么它可能就会面临违约。但如果它是由政府公共资金融资的，并且在经济上处于资不抵债的状态，那么它就是国家的责任。需要注意的是，这并不一定意味着该项目在总体上没有经济效益，只是如果没有一国政府的支持，该项目在财政上是不可取的。
 

无论是公共融资还是项目融资，都是基础设施进行项目融资的可取的方式，而最佳方式通常取决于相关项目的细节。这并不代表一种方式比另一种更好，而是必须清楚市场、贷款方、以及最重要的是资助该项目的政府中正在使用哪一种方式。    再次回到巴基斯坦、“一带一路”倡议，以及国际货币基金组织(IMF)的援助计划上。随着中国的双边贷款逐渐占据了巴方基础设施双边和多边贷款的主导地位，巴方的基础设施项目逐渐采取了直接谈判而非公开披露的特许权合同的方式，这是巴基斯坦当前一个至关重要的转变。而中国国有企业、中国双边贷款机构与借贷国家之间的具体合同条款和风险分配的规定往往也并不清楚，甚至直到项目开工，人们也不清楚这个项目是否已确定施行，还是只是一个想法。
 

财政领域的问题主要体现在主权国家担保的透明度上。当前已有“一带一路”贷款的接收方要求公布项目管理合同，而那些未作此要求的合同则很有可能是有风险的或有负债的合同。当用于交付表面上项目融资的合同实际上却以主权作为担保时，公共借款与项目借款之间的界限就被颠覆了。一些“一带一路”建设项目明显存在这种情况因此，一些“一带一路”的受援国陷入“债务陷阱外交”。在很多情况下，“一带一路”上的典型国家难以确定自己到底欠了多少钱，因为他们的财务状况已经恶化。    在今年的“一带一路”论坛上，中国官员表示，他们将推动“一带一路”项目更加透明。这是值得称赞的。但是，国际金融的透明度不应仅仅受制于贷款国的双边政策。它也应该由国际机构执行，比如国际货币基金组织。今年夏天，国际货币基金组织的确错过了在巴基斯坦的一个机会，但它并没有限制或组织救援。国际货币基金组织本应简单地要求公开合同，增加其透明度，以作为其提供支持的先决条件。    当“一带一路”倡议下的下一个例外国家最终验证这一规律时，IMF应考虑在未来这么做。

(迈克尔·本农（Michael Bennon）是美国战略与国际问题研究中心外来客座研究员，斯坦福大学全球项目中心主管。)