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尚道编译第39期|甘思德:美国对华政策——拒华为,迷前路

更新时间:2020-08-06 14:00:18  |  来源: 尚道战略

美国对华政策:拒华为,迷前路

Washington’s China Policy Has Lost Its Wei
 

内容简介
 

美国政府一直关注中国电信巨头华为(HUAWEI),并多管齐下对其进行打击,并让西方世界与中国的电信和半导体行业脱钩。尽管美国的措施有其自己的安全考量,但这些措施可能会严重损害美国的经济和国家安全。抵制华为会打击美国的半导体行业,同时加速中国的技术独立,为美国的军事安全带来风险。美国应采取一种“有原则的相互依赖”(principled interdependence)应对华为和中国高科技发展所带来的潜在风险——这种方式并不要求美国需要信任中国或者华为,但却需要美国更强的自信以及与盟友更有效的合作。


 

文章导读
 

“伤人”一千,自损八百

 

事实上,旨在削弱和孤立中国半导体和电信行业的高科技脱钩战略,很可能会导致与其倡导者预期完全相反的结果。这样做会损害美国及其盟友的经济,也会损害美国的国家安全。
 

半导体行业作为美国经济基石之一,在全球化进程中一路高歌猛进。根据半导体工业协会(Semiconductor Industry Association)的数据,2000年至2019年间,美国芯片销售额几乎翻了一番,从1020亿美元增至1930亿美元,现在占整个全球市场的44.5%。在同一时期,该行业的国内就业人数从18.6万人增加到24.1万人——其中许多人在美国分布在18个州的71个主要商业设备制造工厂工作。半导体设备是用于制造和加工晶片以及测试和组装最终芯片组的工具,因此半导体行业的发达也带动了美国芯片行业的兴旺。根据美国国际贸易委员会(U.S. International Trade Commission)的数据,拥有约6万名美国员工的美国芯片设备公司至少占全球产量的一半,在多个领域是唯一的供应商。美国在芯片设计软件方面更占主导地位,控制着全球80%的市场。
 

亚太地区作为芯片和相关下游行业的设计、生产、组装、测试和消费的纽带——从智能手机和电脑到电信设备和医疗设备,对于美国半导体行业的崛起起到了重要作用,也推动了美国英特尔(Intel)、高通(Qualcomm)和英伟达(NVIDIA)等芯片公司,应用材料(Application Materials)和LAM Research等设备制造商,以及Synopsis和Cadence等芯片设计软件公司的崛起。
 

中国的企业和消费者已经深深地融入了这个高度整合的网络之中。在2019年美国芯片行业460亿美元的出口中,88亿美元直接销往中国;但如果算上美国芯片公司的总销售额,总额至少为700亿美元。这些芯片流向了下游的中国企业和跨国公司,这些企业通常位于密集的产业集群中,全球消费者们推动了产品质量的不断提升、成本的不断下降和服务的持续改善。与此同时,美国芯片设备公司约90%的产品用于出口,其中绝大部分销往东亚,其中36亿美元销往中国。
 

除了从中国市场中获得巨大利益外,华为和其他中国通信公司融入全球生产网络意味着它们是美国主导产业系统的一部分。尽管华为和其他中国企业取得了进展,但它们仍然依赖于处于产业链上游的美国和西方企业。选择与华为及其技术脱钩则威胁了这一等级制度。随着美国带头努力将向华为和其他中国公司拒之门外,北京肯定会做出同样的回应,将美国公司拒之门外,转而支持来自欧洲、韩国和日本的同行,部分是出于对等原则,部分是出于寻求更可靠的供应商。
 

此外,由于这些限制,中国正以前所未有的速度加快其远近闻名的“自主创新”(indigenous innovation)战略。尽管中国的芯片行业目前仍远远落后于前沿水平,但在缺乏外部供应的情况下,它更有可能取得进步。美国的行动非但没有摧毁中国的高科技设计,反而助长了其自力更生。其结果将是全球销售放缓,并逐渐失去美国芯片行业的主导地位。根据波士顿咨询集团(Boston Consulting Group)的数据,如果完全与中国脱钩,该行业的收入将减少37%,其全球市场份额将降至30%;相比之下,中国的市场份额将从3%上升到31%。而美国芯片行业的疲软,势必会影响到该国其他相关行业,包括旗舰公司、较小的供应商及其员工。
 

有人可能会认为,如果美国将所有制造业都转移到国内,并将华为等中国竞争对手排除在西方之外,美国工业可能会更加繁荣。但据业内人士透露:“美国在与中国脱钩的情况下仍取得行业的成功发展是天方夜谭。”对工厂和产业链的大规模迁移是不切实际的,其所需的巨额成本让人望而却步。一个先进的制造厂的建造成本约为100亿美元,运营成本并不便宜。尽管中国的增长可能会因为债务和人口结构的原因而放缓,但如果美国公司将中国被拒之门外,其他任何市场组合都无法弥补销售损失。这就是为什么很少有美国公司,特别是高科技公司,完全放弃中国的原因。
 

国家安全损失
 

如果美国的芯片行业规模小水平低只是可有可无的“芝麻”,那为了国家安全在对抗华为的过程中做一点牺牲倒也无可厚非。但事实并非如此——事实上,脱钩可能会产生相反的效果。
 

最重要的是,美国的军备将受到影响。在过去的几十年里,联邦政府对科研投入的资金一直停滞不前,是美国工业填补了各式各样的资金缺口。2019年私营公司的半导体研发总额接近400亿美元,占总销售额的近20%。利润较低的美国芯片行业意味着可用于研发的资金减少,而研发减少意味着在提高计算性能和开发新应用(包括美国军方和情报界)方面进展较慢。
 

相反,随着中国填补美国公司退出其行业造成的一些空白,中国将有更多的资源用于自己的军民融合计划。美国网罗全球人才(包括来自中国的人才)在美国高科技社区工作的开放态度,促进了美国在商业市场和军事应用方面的创新企业——这一切与中国是紧密相连的。数十万中国学生在美国大学获得了高等教育学位,他们中的绝大多数留了下来,帮助美国维持科技优势。此外,让华为和其他中国公司融入美国主导的生态系统不仅是商业智慧,也是让美国更加安全的措施。当中国的产品植根于我们的基础技术时,中国不太可能取得根本性的进步,也不太可能在其硅片上设置后门。由于密切的商业联系,美国对中国保持了肉眼可见的巨大优势。
 

禁止华为组件进入美国网络可能会让美国感到安全,但这种只关注供应链的行为可能会提供一种错误的安全感,并导致美国放松对其他网络风险的警惕。相反,一些学者认为,有效的网络安全始于“零信任”(zero trust)的假设,认为威胁可能来自任何人、任何地方、任何设备。仅有美国或“值得信赖”的供应商本身并不能消除网络风险。因此,为安全网络建设“堡垒”的好处可能被夸大了,因为这样做会分散美国的注意力,减少美国对网络和其他新兴挑战保持持续监视的关注。
 

最后,美国经济(包括高科技领域)嵌入亚太地区,这提高了美国与盟国合作的利好,也增加了中美经济摩擦给中方带来的成本。美国经济的触手深入东亚各国,有助于巩固其与韩国、日本、中国台湾地区和东盟的更紧密关系,以及所有这些国家之间的关系。由于经济相互依存,共同的利益从长远来看让中国的行为更加安全。减少与中国的经济联系,势必会降低中国采取各种维护主权行动的成本。
 

中国两岸的关系将会受到美国拒绝华为的影响。如果芯片销售新规全面实施,并随之而来的是进一步的限制,台湾经济将受到影响,两岸冲突的风险可能会增加。最直接卷入这场冲突的公司是总部位于中国台湾的台积电——世界上最大的芯片承包商——他们很快将不得不停止与华为的业务往来,目前华为的收入占其收入的12%。即使台积电可以在短期内找到其他业务,并在长期内扩大在美国的生产(第一步是拟议中的120亿美元的亚利桑那州晶圆厂),但从长远来看,如果失去华为和其他中国客户,台积电仍将受到严重影响。几乎每一家台湾大公司,从富士康到宏基再到联发科,都高度依赖两岸商业的持续发展。两岸紧密的经济联系对中国也至关重要。富士康等台湾公司不仅雇佣了数以百万计的大陆工人,而且台湾在中国科技行业也扮演着至关重要的角色。在芯片生产方面,即使有中芯国际(SMIC)等厂商的出现,台积电也是不可替代的。经济相互依赖的现实成为两岸和平的压舱石。美国扼杀中国半导体和电信行业的政策,从而使中国大陆和台湾的经济脱钩,这给台北带来了“安全风险”,因此也给美国带来了安全风险。
 

纳华为,路更畅

 

美国需要一种战略,在改善美国在中国科技公司面前的脆弱性的同时,保持两国关系。这种我称之为“有原则的相互依赖”。这将要求美国对华为和相关行业的政策在几个方面有所转变。
 

1.多管齐下,通过具有国际合法性的协调行动,应对最大的安全风险。
 

美国及西方国家以“窃听”为由禁止华为有其一定的“合理性”。但是,在商业网络和手机领域全面禁止华为的行为的利弊则有待商榷。每一个参与者都有责任为了更大的安全做出努力:华为需要证明其设备是值得信赖的,网络运营商需要证明其网络不会因使用某家设备而受损,政府必须继续收集和分析有关威胁的证据。且这些举措应该植根于国际共识。
 

2. 利用出口控制和投资限制以减少国家安全风险,并利用公平贸易手段打击不公平的商业活动。
 

多年来,美国政府一直限制一小部分芯片对中国的出口和投资。法律限制正在稳步扩大,当中国政府支持的公司试图收购海外芯片公司和技术时,美国甚至介入阻止了一些投资交易。这种基于风险、有针对性的措施是有意义的。相比之下,通过当下列入实体清单制裁华为零部件的做法是不明智的。尽管特朗普政府提供了模糊的国家安全理由,但其真正目的似乎是减缓华为进军5G业务的步伐,并在总体上削弱华为。但国家安全限制并非解决市场扭曲的实用工具。相反,美国和其他国家应该使用公平贸易工具来打击倾销和滥用补贴,在贸易领域限制和打击华为及其合作伙伴。
 

3.美国应推进多样化和竞争,而非脱钩。
 

为了减少国家安全风险,促进市场健康发展,美国政府、企业和消费者不应依赖任何单一供应商或国家,特别是在与各国整体双边关系正在恶化的情况下。但美国应尊重市场规律,而非通过政府干涉。美国应该要求企业通过公开竞争来赢得业务,一家独大的垄断对美国经济和国家安全都没有好处。政府研发基金应该支持商业发展,而非取代它们。与此同时,对新芯片厂商的激励政策应该是透明的、非歧视性的,并以创造高价值就业机会和推进技术前沿为导向。
 

4.技术的落地应用与技术基础设施的建设同等重要。
 

先进的技术只有服务于能从中受益的行业和社区时(如远程医疗、自动驾驶汽车和虚拟现实),发展其多元化的供应商和扩大国内生产规模才是合理的。5G竞赛的第一站是铺设管道,但这场马拉松的最终胜利将属于那些发明并提供无数应用程序的人,这些应用程序将使社会更加繁荣、安全和有保障。Facebook、YouTube和Netflix赢得了4G竞赛,美国需要确保自己在5G时代中继续保持领先。
 

有原则的相互依存战略不需要美国信任华为或中国,需要的是美国对自己有信心。目前的彻底脱钩之路是一场竞次,一场混乱而无原则的乱斗,最终将是中美两败俱伤。这意味着美国将变得更贫穷、更没有安全感,被未来越甩越远。考虑到美国要付出的巨大成本,美国不应该同中国脱钩。

 

作者:甘思德(Scott Kennedy)

国际战略研究中心中国商务和经济董事讲座高级顾问和主任顾。他长期致力于研究中国经济政策以及国际经济关系,在包括产业政策、科技创新、企业参政议政、中美商贸关系以及全球治理等领域均有出色研究成果。

来源:美国国际战略研究中心

https://www.csis.org/analysis/washingtons-china-policy-has-lost-its-wei

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