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兰台:1984年后港英政府超速发展民主为哪般?

更新时间:2016-08-31 15:26:22  |  来源: 凤凰网历史

引言:1984年《中英联合声明》发表,香港回归中国已成定局。就在这个关键的时间点前后,原本一直压制香港民主发展的港英当局突然一番常态,开始全力推动香港的代议制民主进程。这一180度转弯的背后,究竟意味着什么呢?

84年《中英联合声明》签订:香港急忙推动代议制民主改革

香港的民主宪政是在所有原英国殖民地己推行了20余年后。才在1985年踏出了第一步。在1984年9月发表的《中英联合声明》里,中方曾表示未来的香港特别行政区的立法机关将由选举产生,而行政部门须向立法机关负责。


有鉴于此。港府于1984年7月发表了《代议政制》绿皮书,对为实现联合声明的目标所需的步骤定下了大纲。第一步骤的细节。在当年11月21日发表的《代议政制》白皮书中作了规定:立法局应由港督、10名官守议员、22名委任非官守议员和24名民选议员组成。在24名氏选议员中,12名由选举团选出,另12名按“社会功能”(亦即“功能团体”)划分的选民组别选出。这是首次出现的间接选举。

这样,相对于46名非官宁议员和氏选议员,立法局内的10名官守议员明显地成了少数。可是港督在执行行政事务时还是能控制委任议员的投票。政府在1985年后的行动表明,委任非官宁议员凡事仍须支特政府,否则到1988年任期届满时不会再获得委任。所以这些非官守议员一般都顺从地投票赞成政府的听有政策。如1987年听有委任议员都投票支特公安法中的一条,即发生可能震惊公众的虚假消息皆属违法,1989年政府又改变了主意,要废除早已在行政局批准的这一条文,于是所有委任议员也都投票支持删除该条文。

90年《基本法》通过:港英政府马上修改立法局选举办法

1990年4月,全国人大七届三次会议通过了基本法,其中规定1995年选上的香港立法局委员共由60名组成,其中30名由功能团体选出,20名由直选产生,10名由选举委员会产生。这一年选出的立法局议员如符合一定的条件,即可搭乘“直通车”成为97年后香港特别行政区第一届立法会议员。

根据这一精神,1991年的香港立法局已变成由港督,3名官守议员,18名非官守议员,18名直选议员和21名由功能团体选出的议员组成。这一年的选举与以前的区别在于:取消了过去留给区议会的10个名额,但给予市政局和区域市政局的2名议席得以保留,后2个名额列入21个功能团体中去。

91年的选举标志着立法局历来最大的变化,绝大部分议员,即61名中的31名议员己不由港督委任,而由港人通过选举产生。不仅如此,那18名委任议员也不再觉得有任何必要去支持港督,因为他们知道95年的立法局再也没有委任议员。因此这些委任议员即使反对港督的一些主张,港督也不能以对他们不重新委任入局相要胁。因此,自91年以来,港督只能从60名议员中依赖3名当然官守议员得到理所当然的支持,而对其他议员却越来越感到无能为力了。

可是英方为了使最后一届立法局选举控制在自己手中,并可跨越97年,便将立法局的选举,从3年改为4年。这样91年的选举到95年;95年的选举到99年。这是在选举上打下的埋伏。

最后一任港督彭定康:以民主为幌子给回归制造障碍

1992年7月,港督彭定康上任后。带来了几项宪制改革方常。

10月,他在立法局做的“宪制方案”中抛出了一系列“三违背”的政改措施。而这些又是在打着要给港人“最大程度的民主参与”幌子下进行的。首先,他改组了卫奕信留下来的行政局,把驻港英军司今挤出局外,同时又额外委任3名公务员为官守议员,而原来的9名非官守议员中有7名被换了下来。同时,在他所委任的新行政局非官守议员中,要求不得兼任立法局议员。港督甚至要求2名新行政局议员辞去立法局的公职,作为加入行政局的条件。这些是行政局有史以来在组成方面最深刻的变化。

此外,在“宪制方案”中他推出的一系列重大措施有:(一)改变“行政主导”为“立法主导行政”。(二)改变功能团体的选举方式。(三)按英方标准坐“直通车”进入97年。

(一)改变“行政主导”为“立法主导行政”

“宪制方案”中有这样一段话:“在现阶段的政制发展中,行政局和立法局议员的身份不应重受。我打耳行时把行政局和立法局的柞官方议员分开。”并建议“实行两局分家;成立政府及立法局委员会。”

如前所述,香港长期以来的政制是“行政主导”;行政局部分议员兼任立法局议员。现彭定康提出要取消这种传统的做法。并使行政、立法两局彻底分家,改变“行政主导”体制为“立法主导行政”。英国这样做是想在香港推行西方国家的代议制。但香港只是一个地区,并非是一个国家实体。这样做,必然会使行政机构的决策失去稳定性。使政府管理工作效率受到削弱;更为严重的是,一旦行政机关受制于立法机关。香港就会陷于政治上争论不休,行政难于行使权力,外国政治势力易于插手香港事务的境地。中国政府在97年后对香港恢复行使主权就会被架空,而英国则可以通过这个主导作用班子,延续其对香港的控制。

(二)改变功能团体选举方式

功能团体是间接选举,1984年由英方推荐。中方考虑到香港社会的情况,采纳了英方的意见,并将它写入了基本法。按照全国人大的决定,未来香港特别行政区第一届立法会由60人组成,其中功能团体选举产生的议员30名。1995年香港最后一届立法局如果要过渡到97年后成为未来香港特区第一届立法会,必须按照一上述原则办理。但彭定康在扩大“民主参与”幌子下,在“宪制方案”中提出,在30个应由功能团体选举产生的议席中,把原来的21个由法团投票产生的议席改为个人投票产生;把新增设9个议席,由功能团体改为“使每个行业内的每名在职人士都可投一票。”-也就是说要把功能团体选举这种间接选举方式改为按行业划分的变相直接选举。这样一下子从原来实行间接选举时的9万选民,猛增列270万。表面上,它扩大了“民主参与”但它不仅违背了当初设立功能组别选举的初衷和中英双方已达成的谅解,而且会造成公民选举权力的不平等:全港600万人口中,有270万在职人员除有权在分区域的直选中投一次票外,还有权在按行业划分的变相直选中投一次票,而这些行业中的退休人员和这些行业以外的人则仅有权在分区域的直选中投一次票。尽管后来英方提出了修正方案,但仍然要把功能团体的选民人数增加到84万,使选民人数比实行间接选举猛增9倍。这显然不符合“循序渐进”的原则。

(三)按英方标准坐“直通车”进入97年

所谓坐“直通车”是指港英当局治下的香港最后一届立法局议员--1995年产生的立法局议员,如何才能过渡到97年以后,直接成为香港特区第一届立法会议员。基本法附录对此作了明确的规定:“原香港最后一届立法局的组成如符合本决定和香港特别行政区基本法的有关规定,其议员拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法,愿意效忠中华人民共和国香港特别行政区并符合香港特别行政区基本法规定者,经香港特别行政区筹备委员会确认,即可成为香港特别行政区立法会议员。”

这就是说,95年选举出来的立法局议员能不能过渡到97年后,是有一定条件的。而英方公然否定我们确定的标准和条件。建议凡95年当选的立法局议员,只要履行一个口头“宣誓”,即可成为97年后立法会议员。更有甚者。英方一要改变我方确定的宣誓内容。这实际上是要剥夺筹委会的确认权,是对我国行使主权的侵犯。

改变功能团体选举方式,自搞一套坐“直通车”的标准,都是英方扩大“民主参与”的主要内容。但其真正的用意是97年临近,英方想在立法局中安排更多的听命于其旨意的人。因为由功能团体间接选举,易于产生该界别有地位和影响的、能对香港社会承担一定责任的人,他们不易为英方所操纵。而在直选中,许多专业人士无钱或无意参加竞选,而英方则可在背后操纵选举,把他们认为合适的人选入立法局。

脱胎换骨:港英当局从上到下全面改变政治结构

中英谈判开始后,港英政府更暴风骤雨式地全面推行代议政制,建立三层代议政制架构。

(一)基层:区议会代议政制的启动和发展

代议政制的启动首先从基层区议会的建立开始。1980年6月,港英政府公布《香港地方行政的模式》绿皮书,建议在香港18个行政区全部设立地区管理委员会和区议会,并推行全民投票选举制度。1982年3月,新界举行区议会选举。同年9月,港九市区举行区议会选举。至此,区议会制度正式在香港建立。它是历史上第一次将香港划分为若干选区,在选区内实行普选的直接选举制度,是为港英政府推行代议政制的开端。

其后,在1985年、1988年和1991年,相继进行了第二、三、四届区议会的选举。港英政府统治下的最后一次区议会选举在1994年举行。这时,区议会中的委任议席全部取消,除27名由新界乡事委员会主席继续出任当然议员外,所有区议会议员均由选举产生。

(二)中层:市政局、区域市政局代议政制的启动和发展

中层代议政制的启动和发展主要体现在两个方面:一是在原有市政局中引入代议制度;二是在新界新成立一个具有代议制度的区域市政局。

市政局向代议政制路向的发展。1983年,市政局进行改组:一是议员议席从24名增至30名,委任议员和民选议员各占一半,全部是非官守议员。二是实行新选举制度,以前的市政局议员并不代表个别选区,而此后议员则由分区直接选举,当选议员自动成为所属选区的区议会成员。三是任期与选举安排的时间相同,三年一任,三年一次选举,无需像以前那样交错进行。从1989年起,市政局议员不再出任区议会当然议员。从1995年起,市政局取消委任议席,所有议员全部由地方选区选出。

与此同时,在新界新成立的区域市政局也向代议政制路向发展。港英政府于1985年1月通过《临时区域议局条例》,同年4月成立临时区域议局。经过一年筹备后,1986年4月正式成立区域市政局。区域市政局共有议员36人,其构成如下:12名委任议员由港督委任;3名当然议员由新界乡议局3位正副主席出任;12名民选议员由新界12个选区选出;还有9名议员由新界区议会选派的代表出任。从1995年起,区域市政局的所有委任议席全部取消,除区议会代表和来自乡议局的当然议员外,议员全部由地方选区选出。在这种制度下,区域市政局共有39名议员,其中27名由地方选区选出,另有3名当然议员和9名区议会代表。

(三)高层:立法局代议政制的启动和发展

高层立法局代议政制的发展,主要有以下四个步骤:第一步骤,引入民选制度,港督委任民选区议员进入立法局。1983年9月1日,港督首次委任2名民选区议员为立法局非官守议员。第二步骤,引入选举团组别和功能组别方式的选举制度。1985年9月26日,立法局进行首次选举,以选举团方式(由两个市政局和各区区议会的议员组成)和功能组别方式进行选举。“在12个选举团组别和9个功能组别中选出24名议员。所选出议员数目占新一届立法局56个议席的43%。”第三步骤,引入分区直接选举制度。1991年,立法局首次引入分区直接选举制度。在这一届立法局60名议员中,官守议员3名,委任议员18名,由功能组别选出议员21名,由地区直选议员18名。由此,立法局实现了历史上的两个突破,即:第一次引入分区直接选举制度;第一次民选议员人数超过委任议员。第四步骤:废除委任制,议员全部由选举产生。1995年9月17日,港英政府最后一届立法局选举。立法局60名议员全部由选举产生,其中30名由功能组别选举产生,20名由地方选区选举产生,10名由选举委员会选举产生。立法局主席由议员互选产生。

结语:我们可以看到,在过渡时期香港代议政制民主全面启动,进展神速,其速度超过了英国400年议会民主制度的进程。英国上议院年近90的资深议员萧克罗斯勋爵公开表示:“英国用了四百年时间才建立了议会民主制度……相比之下,香港的民主进程已经是超速度的了。如果还要再加快,那对香港的未来一点好处也没有了。”而在这“超速”的背后,明显体现出英国提前布局,试图在香港回归之后继续插手香港事务的图谋。


本文来源:凤凰网-历史频道

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