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房宁: 没有条件硬要上, 怎能不形式主义?

更新时间:2019-04-12 16:32:17  |  来源: 观察者网

解决形式主义,还得先改变“顶格管理”
 

问:《通知》里明确要求“少开会、开短会,开管用的会。……不再层层开会……”请问以往为什么这么多会?吐槽会多的声音一直未断,为什么之前都难以改过来?
 

房宁:形式主义什么时候都是存在的,但如果发展到比较严重、普遍的状况,恐怕就有一些深层次的管理以及理念上的问题了。
 

近一时期,我们也做了一些有关这方面问题的调研。的确,现实中特别是在基层,所谓“形式主义”的情况是比较普遍存在的,而且大有愈演愈烈之势。所以,我想这就是中央发专门文件的原因。
 

当前形式主义问题的出现和发展有多方面原因,不能一一赘述。我是理论工作者,还是从专业角度谈谈看法吧。从公共管理学的角度看,普遍存在的形式主义问题与顶格管理模式及其理念有关。所谓顶格管理,简单说来,就是一切按照上限进行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”,也就是追求经济学讲的“最优化”。
 

然而,实行顶格管理,追求最优化,是要有前提的。首先,需要最优条件;其次,要付出最高代价与成本。而在实际生活中,这种最优化的前提条件和成本支付都难以实现。如果强行这么要求,就会造成包括形式主义在内的很多问题。
 

顶格管理,一是会推高了管理成本,二是因缺乏操作的灵活性,会降低政策的适应性,以致各种工作就难以真正落实。明明做不到,又强制要求,于是现实中就只好应付,形式主义就这样出来了。或者按下面干部的说法,形式主义是官僚主义逼出来的。你现在到处去走走,“比比划划假作为”随处可见。
 

问:能否具体分析一下顶格管理是如何带来形式主义?
 

房宁:先说“最全事项”。
 

做任何事情永远是要有重点的,不能把所有事一股脑儿都干了。但现在事情的确太多了,一来就是“横向到边,纵向到底”。但事情做起来都要到基层,都要到管理界面,所谓“上面千条线,底下一根针”、“上面千把锤,底下一根钉”。
 

说到国家与社会治理,治理也好、管理也罢,在上面就是一个想法,到下面就是一大片事情。现在基层以及管理界面上的工作任务实在是太多了,这也要管,那也要做,结果事情往往是越做越多。因为社会适应性反应,一个问题的解决往往会引发新的更多的问题。比如,查堵漏洞的措施往往会成为新的钻空子机会。就像广东人说的,“多只香炉多只鬼”。
 

其次, “最高标准”。
 

标准高,意味着投入的成本要多,最高标准就要有最大投入。但现在哪来的最大投入呢?!至少在基层现在普遍缺乏资源,缺少经费。
 

我刚到东南沿海某市调研,这市里有个工业强镇,经济非常发达。2018年该镇工业产值达360亿,上缴各项税费31亿。但因为现在一些地方——特别是东南沿海经济发达的省份——实行乡财县管,市拨给它这个镇年度经费4000万。基层的经费开销主要分三块,俗话说就是:养人、办公和做事。这镇的财政供养人员,包括公务员、老师等,每年就至少需要8000万,再加上办公、做事,去年实际支出达1.1亿。中间缺口7000万,这些都得自己去筹措。
 

还有个例子。上头说要搞乡村振兴,市要修一条路,得花1000万,但只给镇里300万,另外700万靠“自筹”。一个乡镇政府哪里去自筹那700万?
 

为什么现在地方债务问题突出?提那么高的要求,定那么高的指标,但又没给够钱,结果根本就做不到嘛!没办法,基层政府就靠卖地和借债。现在主要就靠这两招儿筹措经费。
 

第三,“最严要求”。
 

现在上边布置的任务非常具体,包括路线图、时间表、各项标准,有的干脆就是下发一个大表格,要求不折不扣地执行。要不怎么老是填表呢!可是要知道,哲学上讲“一般”和“特殊”,“白马非马”嘛!上级下达的所有政策都是“一般”,而到了基层都是“特殊”。马列主义还得结合中国革命实际呢,底下情况千差万别,不可能和上面政策一一对应,但现在上头下达任务时配张表,说必须得严丝合缝、一一对应——这不就是用主观裁剪客观了吗?!
 

现在很多政策缺乏灵活性,要求不折不扣,可实际上不可能有任何一个工作是可以被“不折不扣”地执行的,具体做工作一定要有自由裁量的空间。我爱用踢足球来比喻。足球赛要精彩,裁判很重要。如果要不折不扣地按照所谓的规则来执行,一碰就犯规,一跑就越位,那这球还踢不踢了?那就甭看球了,光听裁判吹哨了。所以,如何政策都要留有一定游隙(Windage),也就是说,各种政策执行时,要留有一定余地,要给一定灵活性,要给执行者一定的自由裁量权。否则任何政策都无法真正得到执行和落实,还会助长形式主义。
 

当然,现在强调从严治党,灵活性不能太大,但是不大不是没有,如果是不折不扣的顶格管理,底下实际上就什么也执行不了,或执行不合理。现在基层出现很多奇葩现象,都和这有关系。比如老两口种庄稼,折成收入,按标准就是贫困户,但他们儿子在外头打工,经常寄钱回来,老两口实际生活水平不困难。然而,由于后者难以统计,按标准就得给钱。而有的家里头有欠债等负担,但看着有些收入,这样即使真的贫困也不能给,给了就不符合规定了。
 

最后,就是“最快速度”问题。
 

我们国家很大,层级很多,一项工作布置下来,中间要有时间成本。拿我来说,有一次我接到一个任务,要求那个月18号前完成,但我接到任务时候已经是20号了。后来一查,这项政策半年前上级部门就制定了,但这传达路上就走了半年。可是任务一到了下面就急如星火,事情那么急也只能是肤皮潦草地应付过去。
 

任何政策都不能急,工作中更不能揠苗助长。种庄稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考虑时间成本,必须把时间留出来。现在底下搞很多形式主义是因为他们根本连干的时间都没有。星期一布置,星期三检查,星期五督办,搞得下面疲于奔命,都耗在程序上了,没时间去真正地开展工作。工作时间是有限的,一天不吃不睡也就24小时,上头不断来检查、督办,要报告进度、做阶段性总结汇报,上面来人还要接待,结果工作时间变的少了,有的只能应付检查,坐屋里填表。
 

这种情况多了以后,底下也会糊弄上头。我们调研也发现所谓“击鼓传花”现象,大家不断地把上面的东西传下去,把下面的东西传上来。其实大家并不都那么认真,因为,很明显这么多的事情、这么多头绪,上报的那么多表格或报告,最后究竟有没有人认真去看还是个问题呢!
 

问:《通知》里还给了具体的指标,“确保发给县级以下的文件、召开的会议减少30%-50%。”请问您认为这要求可行吗?
 

房宁:我觉得不大可行,布置工作关键是看有没解决实际问题。说要减少30%-50%,这是主观意愿,缺乏根据——过去加了那么多的工作,根据何在?现在减,根据又何在?难道以前这些会是各个层级有意制造的?不是的,那是因为顶格管理的必然要求。
 

如果还是顶格管理,如果还是什么都要管,即使一件事情开一个会,但事多,会议和文件还是减不下来。管理不是主观地规定一个数字,是要真正解决问题。我认为,还是得针对形式主义产生的原因来治理,还得改变管理的理念和操作模式。
 

问:那怎么改变?
 

房宁:第一,减少管理事项。不是管得越多越好,过了一定限度,管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管,不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理,管住自己的手,管住顶格管理的冲动。
 

第二, 降格以求。就像体育比赛,我们尽量去争冠军,但不能说不是第一名,就什么都不是。还是要从实际出发,尽力而为就是了。
 

第三, 量入为出。一定要有成本观念,现在更大的问题不是开多少会,而是要给多少钱办多少事。上头可以提要求,但一定要配给相应的资源,支付相应的成本。底下办事要人手、要花钱,上头提供足够的人员和经费,那再多的事也可以办,再多的会也可以开。
 

第四, 留有游隙。要赋予政策一定的灵活性,给底下一定的自由裁量空间。实际上,基层干部很反感那些一笔一划的规定,认为是对他们的一种不信任,进而产生消极抵触情绪。应该要信任基层,毕竟事情要由人家去办,既然要让他们办事就要基本的信任,就要给基层一定的自由裁量权,让下面干部能够结合实际,灵活有效地执行政策。
 

最后,留出时间。像前年所谓的“环保大跃进”。要煤改气、煤改电,本来是好事,可是都到秋天了,西北风都刮起来了,突然说不能够烧煤,要改烧天然气或用电。可那天然气在哪儿呢?管道在哪儿呢?电在哪儿呢?做事情不仅要问对不对,更要看行不行得通;在事情不具备条件的时候就不能做,要先创造条件才能做。连时间都不留,到下面可不就荒唐了?!
 

管理要讲究科学,而顶格管理是不科学的。一般来说,我们不能追求最优方案,而是要选次用,降格管理实际上就是一种科学管理。
 

如何科学衡量基层工作

 

问:《通知》中也提到,“坚决纠正机械式做法,不得随意要求基层填表报数、层层报材料,不得简单将有没有领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作是否落实的标准,不得以微信工作群、政务APP上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作评价。”请问去掉这些以后,要如何更科学地衡量基层公务员或整个基层的工作成果?
 

房宁:如何考核,这一直是管理学上最复杂的一个问题。说说现在的倾向性问题吧。
 

第一个倾向性问题是细碎化。这和我刚才说的是一样的,如果过于具体,反而无法操作了。因为各地情况不一样,无法用一个标准去衡量和评判千差万别的对象。
 

第二个,就是考核中的“一票否决”。一票否决当然有一定的合理性,因为它可以突出一些重点,但现在的问题是一票否决太多了。
 

我曾在西南地区的一个市做调查,统计过考核市里工作的一票否决,其中比较明确的事项就有近20项。拿我自己的单位说吧,我统计过上面比较明确的一票否决就有11项。一票否决多了,下面无法做到;做不到了,作假的问题就容易出现。
 

再有,一票否决的缺点是容易产生以偏概全问题。工作再努力再好,出问题也是难免的。我十项都做好了,一项由于种种主客观原因没做好,就一票否决了,结果整个工作不合格,其他工作做再好也没用。这样就会导致一种适应性反应——以后别的事我都不管了,就针对这可能产生一票否决的工作。这么一来,也造成了因考核导向形成的行政短期化行为和功利化行为。
 

所以,一票否决不能滥用,要防止一票否决过多的现象。
 

第三,现在主要的问题还是考核过严了。佛说世界,非真世界乃名世界也;西方哲学也讲,“不能两次踏入同一条河流”。一年的时间里很多情况都变了,年初定下的考核目标到年底填表时往往早已经对不上号了。考核要有一定的灵活性,不能过于刻板。比如年初立下军令状,但年底没完成,如果能说出合理的原因,上头也认可,就不应该扣分了。
 

第四,还有个问题是短期考核太密。现在一般是年度考核,而缺乏中长期考核。很多工作可能短期内看不出来,但到年底要考核,所以资源有限的情况下,那些慢功夫、真功夫的就不做了。所谓“为官一任,造福一方”,功绩就得立竿见影,“包子有肉要在褶上”。
 

考核期短的问题,还与现在干部流动过于频密有密切关系,现在一个市委书记常常是干不满一个任期,干上两年就张罗着晋升了。一把手在一个位子上呆时间长了,就挡了后面同志的道儿,不快点走影响下级积极性不说,自己也尴尬也难受。
 

考核导向是指挥棒,如果注重中长期,立足长远,“功成不必在我”,那就可能慢工出细活;如果考核标准注重短期政绩,那干部的行为一定也是急功近利。
 

总之,考核问题非常复杂,这是政府管理中古今中外都难以解决的问题。
 

政府和社会都要“正确对待被问责的干部”

 

问:《通知》里也提到,“要正确对待被问责的干部”。您怎么看待这一要求?
 

房宁:这是针对现在我们问责制中很多问题的。十年前我在党校学习,我们小组负责一个调研项目是关于问责制的。我是项目的执笔人,那是我第一次比较系统地接触问责制问题。大家都赞同问责制,但实际上问责是个非常复杂的专业性很强的问题。
 

首先,责任要明确,是谁的责任就是谁的责任,不能模糊;第二,责任一定是事先确定的,要先立下军令状。也就是说,必须事先明确责任,而且这个责任要让执行人知道,这样才能事后追究他的责任。这一点实际上很难做到,因为出现的问题是复杂的,而制定的规则是笼统的,这中间解释的空间就很大。
 

现在,许多问责执行中实际上变成了“追责”,也就是出了事必须得有人负责。其实,如果责任体系不完善的话,出了事很多情况下是追不到个人责任的。但是现在许多情况下不管怎样,一定要有人负责!必须要有人被揪出来平息民意。所以现在很多干部被问责后不服。我们之前调研,一些干部说心里很委屈,但出于党性也就自认倒霉担责,但其实心里还是不服。
 

国家治理体系现代化,问责制是当中一个重要的组成部分。建立一个完善的问责制不是那么简单的,不是一下子就能形成的,它需要大量实践,反复试错。我很赞同文件上的观点,我们国家在建立形成问责制的过程中仍有很多不完善的地方,只要不是主观故意,只是工作有失误而被问责的干部,还是要给他们戴罪立功的机会。
 

国家培养一个干部要付出巨大代价和成本,就和培养一个医生一样。一个医生要治错多少病才能成为好医生。所以对干部也要很珍惜。这些干部吸取经验教训,将来也才能更好地工作。
 

问:有一些被问责的干部,异地升迁引来群众的不满。您刚提到民意,那这里的民意该如何平息?
 

房宁:一方面,要做说明。首先问责要谨慎,要适当,不能还没调查,第一时间先撤干部,这不合适。犯罪嫌疑人被抓到,还要有一个很长的审判过程才能定罪;第一时间把干部免了,这不就是定罪了吗?!把握好处理时机很重要。
 

另一方面,社会要适应,不能干部一被撤职,就再无出头之日,不然就没人敢做事了。就跟开汽车似的,出了事故,还得看事故是主观故意还是失误或有客观原因,而不是直接吊销驾照了。小时候,听我爷爷就说过,越是有名的医生看错、治错的病就越多,没治好的病人就越多。干部和医生、科学家是一样的,都要通过不断实践、不断犯错,不断付出代价,获得成长进步。对于犯错被问责的干部,社会应有一个理性的态度。


(房宁/中国社会科学院政治学所研究员)

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