周黎安：传统到现代，政府治理的转型难题
更新时间：2017-04-05 18:41:57 | 来源： 中国社科院公共政策中心
非常感谢会议主办方对我的邀请，今天我要讲的题目是“中国政府治理的转型及其挑战”。
中国的传统国家治理，一直都依赖于官僚制度。从秦汉建立开始到现在，中国官僚制度已经运行了两千多年，可以说是人类历史上持续时间最长的现代官僚制度，也是中国国家治理的一大特色。
新中国成立后，共产党为传统国家治理注入了很多新的元素。其中最重要的是引入党建；第二个是引入条块管理关系，行政隶属关系与传统的地方属地管理相结合；还有运动型治理，通过层层动员实现政策目标；另外，政权建设深入乡村也值得一提，明清时期“皇权不下县”，建国后从乡镇到村庄是一套严密的行政体系，这也可以说是一个非常重要的改造。
计划经济时期尽管国家治理模式经历了很多改造，但它的基本架构仍保持了浓厚的传统性色彩。这一点比较突出地体现在50年代，就在中国向苏联一边倒的情况下，毛泽东在1956年《论十大关系》中对苏联模式进行了系统反思，反思的结果就是强调地方政府的重要性和地方分权的意义。这种反思，恰恰是中国传统的属地化管理与苏联高度集权的计划经济制度之间碰撞后，对中国传统治理的一种回归，也是一种强化。
当然前面说的例子是前30年计划经济时期的情况，改革开放以来，我们的国家治理体制经历了更加彻底的变化。可以说，我们现在面临的大规模的市场化、现代化和全球化，这在中国过去历史上是从来没有遇到过的，这也确实是当前国家治理体制现代化改革的主要推动力。
一 改革开放前的传统国家治理：纵向行政发包体制
怎么概括国家治理所谓的“传统模式”？相信大家都有不同的观点，而我自己有一个比较简单的概括——中国的国家治理，尤其是政府治理，从古至今一直体现着“行政发包制”的特征，这个特征主要表现为三个方面。
首先是属地化的全面包干制。中央或者朝廷，会把绝大多数事务交给省一级政府或者行省、总督一级，由他们管理中央或朝廷的绝大部分行政事务；省一级（或行省、总督）又进一步向地级市（或知府）转包，接着再往下走，一层一层转包到基层政府。所以属地化全面包干就是说，地方政府作为承包方，掌握了整个辖区的综合治理权力。而这意味着，尽管中央可能会给予国家治理的方针政策，但地方政府拥有相当大的自由裁量权和实际控制权，这也正是属地化全面包干制的主要特点。
另外从财政和预算来讲，长期以来政府的所作所为，都带有“包干制”的特征。从1980年到1993年，国家实行的就是财政包干体制；尽管1994年实行了分税制改革，我们还是会发现，分税制本质上仍是一种财政分成制，省以下还是财政包干，从预算外财政、以及地方政府自筹资金的巨大压力来看，我们现在的财政体制仍带着非常浓厚的包干制色彩。对于很多地方政府来说，预算外的土地财政甚至可能比预算内的财政还要重要。再加上“上级请客，下级买单”的情况非常普遍，地方一级要保持财政和预算的灵活性和非正式性。所以，我觉得包干的色彩在预算和财政依然是非常明显的。
第三点是结果导向的考核制。上级政府对下级政府的考核，最关心的是结果，至于过程、条件、程序，关注得相对少一些，所以这是一个结果导向的考核。
如果拿行政发包制的这三个维度去跟韦伯意义上的现代官僚制作对比，我觉得这三个维度会呈现出非常不一样的特点，这正是中国独具特色的传统国家治理形式。
二 改革开放后的传统国家治理：纵横相结合
（一）横向官员晋升竞争的引入
改革开放后，国家的传统治理又发生了哪些变化呢？有很多方面，这里我要特别强调从毛泽东时代开始就非常重视的地方政府竞争。早在50年代，毛泽东便已经发动地方分权改革，好让地区之间、地方官员之间相互竞争，而且想通过这种竞争来推动大跃进、人民公社化这些目标实现。到了改革开放时期，地方官员围绕着经济发展展开了晋升竞争，而这就是我提出的“政治锦标赛”理论。这种晋升竞争，作为地方官员的一种激励机制，是中国政府治理当中最具特色的安排——我们经常讨论的所谓“GDP挂帅”、“以GDP论英雄”，说的就是官员之间的官场竞争，代表着地区经济之间的竞争。总之，这是改革开放以来中国传统政府治理一个非常重要的变化。
这样一来，纵向的行政发包体制和横向的官员晋升竞争，就构成了中国独具特色的政府治理模式。这里面有这么一种内在关系：纵向行政发包和横向晋升竞争有很密切的互补关系。一方面，发包制赋予了地方政府很大的自由裁量权和决策权，同时也赋予了地方政府相当大的资源控制权，简单概括就是：既有行政空间，又有资源；另一方面，晋升竞争，加上包干式的预算外财政，使地方政府得到了非常强的激励（晋升竞争激励+财税激励）。这些元素结合到一起，相互作用，促使地方政府利用资源和行政空间最大限度地推动地方经济发展。
（二）“官场+市场”：中国特色的政经互动
以经济发展为基础的横向晋升锦标赛，还衍生出一种政治和经济互动的模式，对于这个，我进一步提出了一个新的说法，来概括这种中国特色模式，那就是“官场+市场”。它的含义是什么？我们知道，地方官员为了晋升，为了推动当地的经济发展，要想办法改善当地的招商环境和基础设施，也要想着如何提高行政服务，来影响这个辖区里的企业在市场竞争中的业绩；而辖区内的企业在市场竞争中的业绩又反过来影响官员在官场晋升竞争中的命运。所以，这就构成了两个市场：一个是政治市场，一个是经济市场。
这两个市场相互促进，相互影响。往好的方面说，“政治+经济”的双层市场，本质上正是中国经济高速增长的原动力，也是中国特色市场经济的内涵。一方面，官场竞争激发了政治企业家的精神。我们需要地方官员为了改革，为了开放，为了发展，去创造自己的特色和亮点，去创新和冒险。这种创新冒险的激励在哪呢？官场竞争其实就是激发点。另一方面，经济市场竞争，又激发了民间企业家的创新精神。在中国特殊模式下，这两种企业家精神进行了充分互动，相互支持，相互推动发展。
但往坏处说，官场竞争逻辑会干扰市场竞争的逻辑。官场竞争有一套与市场竞争不一样的逻辑，在这套逻辑下，官员更容易走向恶性竞争，走向地方保护主义，他们的行为也有短期化倾向，不利于长远发展。所以，官场会干扰市场的竞争。过去30年，中国经济增长模式所面临几乎所有的问题，都是由于官场竞争逻辑和市场竞争逻辑之间不相容，或者它们之间相互冲突引发的。这其实提供了一个非常好的角度，去帮助我们理解中国过去30年里，我们的政府治理到底依靠什么在推动经济发展。
三 传统国家治理的转型
90年代中期之后，纵向行政发包制和横向竞争锦标赛的传统模式都面临着系统性的转型。其中的首要转型就是垂直化管理的浪潮。从银行开始，到海关、国税、工商、土地、纪检、司法，各部门都在由原来块式的属地管理，慢慢转向中央或省内条式的垂直管理；有些地方出现了省直管县。这些年流行起来的项目制，也是垂直化管理的体现：很多地方政府因为预算内收入不足，必须依靠上级部门按照项目提供专项转移支付。这些其实都在加大中央的力量，削弱地方政府的自由裁量权。
接着是预算体制的改革转型。90年代以来，国家财政预算体制经历了非常大的变革：比如，实行国库集中支付，收支两条线，也就是说，政府部门从原来的收支挂钩，改成收支脱钩，目的是减少其中的腐败或者其他的问题；此外，财政预算体制改革还包括实行全口径预算、取消预算外收入和小金库，等等，这些都是对原来财政包干制的改革。现在新一轮的财税体制改革又提出要重新划分中央和地方的事权和支出责任，适当增加中央政府的事权，省直管县，乡财县管，以及要求“三公经费”透明，这些也都是财政和预算体制改革当中非常重要的环节。
另外，转型中还有很关键的一点——要求淡化GDP的考核。我们不再以GDP论英雄，改成强调依法行政、依法治国，强调程序和过程的重要性，既使结果证明是好的，只要你的程序触犯了法律或法规，也要对你进行问责。这个在过去可能是没有的，但现在我们在日益强化。
四 国家治理的现代化进程
（一）何为国家治理的“现代性”？
可以说，中国正在逐渐地由传统国家治理走向现代国家治理。那么，一个前提问题是，怎么定义“现代性”？这个可能会有争议，基于我自己对相关文献的阅读，我的理解是：现代性包含了三个层面的含义。
第一层是法治（Rule of Law），政府治理行为要合法合规，要依法行政，与政府治理相关的法律要体现公平正义。
第二层是政府问责（Accountability），政府治理行为必须要有对应的问责机制，而且这个问责应具有服务公民的导向，应该是来自公民、公众的问责。
第三个层面是政府治理的有效性（Effectiveness）、渗透性。政策得是能够贯彻的，政令不出中南海，不是一个现代性的代表，我们必须保证政策本身有贯通的能力。
（二）中国国家治理是否在走向“现代性”？
从变化的大方向来看，在过去这30年里，中国国家治理制度一直在朝着制度化、规范化的现代性方向迈进。具体来讲，预算分配和管理的改革，不断地在减少财政包干的色彩，减少地方政府在财政收税过程中的自由度；国家开始强调法治的重要性；政府公共服务对公民需求的反应性也都在增强……确实，我们看到有很多迹象表明，我们在朝着现代化的国家治理在转型。
然而，中国传统国家治理已经不是几十年，也不是几百年的问题，这是几千年的传统，这个传统在新中国前30年和后30年都发挥了很多作用，甚至有很多是积极作用。所以要告别中国传统的国家治理，走向符合现代化特征的国家治理，其实是一个非常漫长、艰巨的过程。过去这些传统制度的惰性也好，惯性也好，经常会导致传统制度回归的现象发生。
这里面有很多例子，先讲两个今年我们非常关注的社会事件，一个是魏则西事件，一个是雷洋事件。从我的视角来看，这两大事件其实都跟传统的行政发包制有关。魏则西事件里，莆田系是从军队医院里“承包”出来的科室；雷洋事件里几个辅警的角色引入注目，辅警其实是突破预算和编制约束的角色。从中你会看到发包制所产生的影响。再比如，新一轮对房地产的调控采取了很多的手段，可以说并不是按照依法行政的思路进行的。还有，北京、上海等地出台的网约车新规，强调本地车、本地人、本地驾照，这和许多法律原则都是矛盾的，比如维护全国市场统一开放、消除劳动力市场的地域歧视，等等。我们朝着治理的现代性迈出艰难的步伐，但一夜之间就可能出现制度回归。这些问题对我们来说是非常大的挑战。
（三）现代化的核心问题：激励与约束的平衡
我们说，传统治理更倾向于激励；现代化治理更倾向于约束。因此，面对刚刚所说的政府治理挑战，我们要解决的核心问题是：怎么去实现激励和约束的平衡？
首先我们得承认，随着政府治理规范化和制度化的进程，地方政府的决策和行动空间显然在不断缩小。当然，地方政府有地方政府的必要性，毕竟在过去发挥了很多积极作用，现在和未来也仍然还发挥着不可替代的重要作用，但即便如此，能让地方政府自由施展的空间在不断地缩小。
另外就是淡化GDP之后，我们强调多指标的考核，强调依法行政，这些也在减弱晋升锦标赛的激励效应。我们原来是一个“放手做事”的体制，鼓励你大胆冒险，大胆实验，只要结果是好的，你的创新就可以得到奖励和表扬。但现在，我们更强调“束手做事”，要依法依规，在规定的空间里面，甚至是在不断被压缩的有限空间里面，你要完成你的任务，而做事的激励又在减弱。
这样一来，一个很重要的问题是：传统政府治理所特有的那种灵活性、创造性、激励性，尤其是地方的竞争性，该怎么去维护？怎么去发扬光大？或者说，在现代化过程中，怎么去维护激励和约束的平衡，怎么汲取传统国家治理的优良传统，去应对来自全球化、市场化和一体化的挑战？这些问题可能是国家治理摆在下一步的核心问题，我自己也没有答案，只是在这个场合把这些问题提出来，希望请教于各位。
我的演讲就到这里，谢谢各位！
本文系北大光华管理学院的周黎安教授在2016年中国社会科学论坛“经济社会转型中的公共治理”上的发言。
