张新：论加强流动人口社会融合的制度建设

更新时间：2018-10-10 16:47:41  |  来源： 中国人口报

中国已经是过去十几年间世界上城镇化水平发展最快的国家,从2000 年的36.2%迅速攀升至2017 年的58.5%,伴随而来的是大规模的人口迁移。在大规模的流动人口中,新生代农民工(指“80后”流动人口)已占到大多数,将成为新型城镇化浪潮的主力军。然而,一旦他们无法融入迁入地的主流环境,就有可能会陷入城市底层,不仅无法为迁入地带来经济贡献,还会为主流社会排斥并带来诸多社会问题,拉美社会的城市贫民窟就是一个典型缩影。当前,如何提高流动人口的居留意愿、加强城市社会融合发展,是推动城镇化高质量发展的关键。
 

影响流动人口居留意愿的主要原因

从经济学的动力论来看,流动人口无法融入城市的一个重要原因是“回流效应”的存在。有学者指出,造成城乡人口回流的主要因素来自于土地权利、家乡联系等方面,“家庭禀赋”是决定农村劳动力的迁移选择的关键,这包括流动人口留在农村的资源禀赋,如非农收入比例决定的人力资本、家庭住房等经济资本以及农村的社会资本。在城市不能为流动人口提供长期保障的情况下,这类家庭禀赋是造成劳动力回流或“往复式迁徙”的重要成因,极大影响了流动人口在城市的居留意愿和融合程度。
 

那么,当前主要有哪些具体因素导致了“回流效应”?根据我们对2013 年流动人口动态监测数据的研究,我国城乡流动人口的迁移模式确实存在流出地禀赋回流效应的影响,对个体而言,这主要体现在流动人口的居留或落户选择上。具体来说,住房是造成流动人口“离城返乡”的首要因素,会降低居留或落户意愿1～1.5 个百分点;农村的社会保障体系(“新农合”与“新农保”)的完善也会对流动人口的城市居留落户意愿产生拉力效应。这也从反面说明城市住房保障体系缺位,以及城镇医疗保险等基本公共服务的覆盖不足,是阻碍外来务工人员进入城市的主要障碍。
 

制约流动人口融入城市的主要因素
 

促进城乡融合、推动新型城镇化的高质量发展,不仅要解决流动人口在城市“留得下”,更要解决在城市“融得入”的问题。
 

流动人口能否顺利融入城市社会,以及最终的融合结果,主要取决于社会发展过程的阶段性,以及制度构建的差异性。前者主要从城市化的不同发展阶段来考察社会融合的变迁规律及其对社会融合结果的影响。例如,有学者把新移民的社会融合过程划分为“二元社区”、“敦睦他者”以及“同质认同”三个阶段,这三个阶段在制度、社会和文化层面上的发展差异会形成不同的融合结果;还有学者提出,城市融合会经历经济生存融合、社会交往融合和心理认同融合三阶段,当前我国流动人口在城市仍然停留在经济生存阶段,这大大阻碍了居留意愿与融合程度的提高。从制度构建层面上看,有学者更为细致地将社会融合分解为经济整合、文化接纳、行为适应和身份认同四方面,这些方面在完善程度上的差别形成了四种类型的社会融合后果,即隔离型、多元型、融入型和选择型。
 

我们对流动人口监测数据的分析发现,目前形成我国城乡流动人口融入性障碍的主要因素来自四个方面,包括制度融合、经济融合、社会关系融合、心理融合。
 

一是制度性障碍,表现为户籍管理制度以及由其造成对流动人口在公共服务、社会福利等方面的排斥性政策;虽然我们发现,参加城镇医疗保险会显著提高流动人口的融入意愿(约3～4 个百分点),但养老保险和居住证并未产生预期的政策吸引力,没有起到实质性的公共服务作用,尚未发挥促进外来人口社会融合的作用。
 

二是经济性障碍,既表现为城乡居民的收入与消费差距(指绝对量),又包含农业转移人口放弃农村“三权”造成的机会成本,这在收入和住房因素上最为显著。流动人口的收入提高能显著增加其融人性,而单位住房和租房人群的融合意愿明显低于拥有自购房的主体。
 

三是社交性障碍,由于多数流动人口学历层次较低、就职于次级劳动力市场,居住、生活、工作环境相对固化,从而造成流动人口处于城市居民社会交往体系之外。
 

四是心理性障碍,这来自我国二元体制长期形成的一种乡村—城市心理排斥观,特别是由于流动人口不具备与城市居民相同的户籍身份、同等的社会福利待遇,从而引发较低的心理认同和归属感,使得他们难以融入流入地社会。
 

加强城市融合发展的制度建设路径

从理论上说,在中国户籍管理制度的背景下,流动人口选择在城市居留(长期居住)和落户(迁入户口)的现实涵义完全不同:居留更多是一种弹性选择,在流人地工作并不放弃原有农业户口(及其所含福利),个体转移机会成本小但城市融合度低,更容易造成“回流效应”;落户意味着农业转移人口要放弃具有保障性质的土地、宅基地,意味着个体将面临社会资本的迁移,这是机会成本高但却是最实质的社会融合,符合未来新型城镇化的发展趋势。
 

从实际的研究发现,在各项影响社会融合的因素中,经济因素主要表现出短期效应,更多影响城乡流动人口的居留选择;社会及制度因素会对流动人群产生长期影响,如能否享受居住地医疗保险、社会福利,以及个体在居住地的社会资本等,这些是流动人口决定是否落户时所关注的长远利益。
 

因此,在当前的社会发展阶段,加强流动人口社会融合的制度建设的关键,一方面要为这类人群提供在城市平等生存与发展的机会,实现基本公共服务的城乡人口全覆盖,切实推进国家“十三五”规划纲要中明确提出的“推进新型城镇化”,从户籍制度改革、居住证制度以及农业转移人口市民化等多方面人手,完善流入地的就业、住房、社会保障制度,充分发挥居住证制度在城乡就业一体化、公共服务均等化方面的实质作用,加快推动更多流动人口融人城镇。
 

另一方面,要更加重视制度建设在社会关系和心理融合方面的作用,通过公共福利和制度保障提高家庭陪伴度,增加流动人口在城市延续家庭生存与发展的社会资本;同时要将参与社会和社区治理的公平化机制真正落到实处,激发流动人口参与社区建设的积极性,其有助于提升流动人口的心理认同感,缓解和消除社会内部隔阂感。这是当前提高社会融合程度、增强城镇化内生融合力的一个非常关键的制度建设领域,不仅能有效抑制回流效应,更有利于强化流入地的融合效应。
 

党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前我国社会生产力水平总体上显著提高,社会生产能力在很多方面进入世界前列,但更加突出的问题在于发展的不平衡不充分,城乡之间的不平衡是制约经济社会发展最为突出的问题之一。推动新型城市化,促进农村流动人口真正融入城市生活,让城市化的福利、发展的福利惠及到包括流动人口在内的每一个人,才能提升城市和社会发展的总体质量,更好地满足人民在经济、政治、文化、社会交往、生态等方面日益增长的需要,更好地推动人的全面发展与社会的全面进步。

(张新/清华大学公共管理学院助理教授、国情研究院助理研究员)