寒竹：中国国家结构的历史底蕴与国家根本政治制度
更新时间：2023-07-03 10:36:44 | 来源： 尚道社会研究所
但无论是单一制还是中央集权制，都是近现代以来在西方产生的概念，到二十世纪初才传入中国。用西方近现代出现的概念来解释两千多年前中国产生的郡县制，其解释力有很大的局限。全世界实行单一制的国家有一百六十几个，但这些国家的国家结构形式跟中国的郡县制其实是有很大差别的。即使是实行中央集权单一制的法国，其国家结构形式也与中国有着明显的差别。
如果我们回到中国的国家结构形式本身，就会发现郡县制的含义远较单一制、中央集权制这些概念要丰富得多，制度逻辑也不完全一样。本文试图就中国古代郡县制的本质与制度逻辑，其理想状态与现实运行状态进行分析；同时也对中国近代以来的国家结构的演变进行考察，对当代中国的国家结构形式与国家根本政治制度的关系进行分析。笔者相信，这种分析有助于我们在整体上对当代中国国家制度的理解。
一、如何理解和界定作为古代国家结构形式的郡县制？
长期以来,人们常常把郡县制简化为中央与地方关系的制度，这种简单化理解的根源在于“郡县”二字。由于郡县长期是中国古代的两级地方政府，所以郡县通常被认为在国家制度中代表着地方而与中央政府区别开来，郡县制被看成是中央与地方的关系结构形式。
这种界定其实并不准确，因为郡县两级地方行政机构在形成之时，代表的就是中央权力而非地方权力。郡县制的本质是君主（中央）权力覆盖四海之内的全部国家疆域，而非中央与地方分权的结构形式。
众所周知，春秋战国时期中国实行的是西周建立起来的封建制，政治单位以周天子分封的“封国”为主要形式，天下被分封为公侯伯子男五等诸侯国。在每一个诸侯国内部，国君再把土地和人口封授给卿大夫、士。
分封制的本质是国家权力层层分割。在封建制度下，封地与人口一旦分出就不再收回而成为受封者可以世袭的领地。由于春秋战国时期频繁的战争，各诸侯国君主不断扩张权力，离都城稍远的县鄙与边防地区的郡，逐渐成为君主直接管辖的行政单位县和郡。诸侯国通过战争获得的土地也大多设置为君主直接管辖的县和郡。到了战国末期，君主直接管辖的郡县在一些诸侯国，特别是秦楚两国已经存在。
在秦始皇统一六国前，西周建立的分封体系虽然在名义上尚存，但郡县已经成为分封体系之外、由君主直接管辖的行政单位。所以，在战国后期，郡县两个概念体现的不是其地域管辖的地方权力，而是君主直接管辖地方的中央权力。在《汉书》、《史记》等古代文献中，县官常用来指君主、天子。“县官谓天子”。所谓郡县制就是君主（中央）直接统治全部疆域的一种国家结构。
秦始皇在兼并六国后，希望一劳永逸解决周朝封建制下诸侯国之间战争频繁的弊端，而使君权一统天下，消除战争的根源。廷尉李斯在与丞相王琯的辩论中提出应当在全国实行郡县制，这就是把战国后期形成的由各诸侯君主直接管辖的郡县制度推广到全国：“今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制”。
海内一统，皆为郡县，就是指天下一统后，全国各地都成为君主的直接统治之地。李斯直接用郡县二字来代表君主权力在四海之内的直接统治和全覆盖。所以，郡县制的本意是指君主对普天之下的直接统治，是指中央在四海之内的绝对统治权。
在郡县制的国家结构中，郡和县已经不是原诸侯国分封体系下面的县鄙或县邑、不是封地或采邑，而是君主（中央）直接掌控的行政机构，是君主（中央）权力的放大和延伸。作为中央的“一”派生出郡和县两级行政机构，郡和县的长官代表中央朝廷行使国家管辖权。
从政治制度角度分析，郡县制下的地方政府是自上而下行政体系的分支，而非政治实体，并无任何固有的权力。秦以后，尽管县以上的行政机构经常变化，但无论是改称为郡或州府，还是改为两级或三级地方行政单位，其本质都一样，都是中央的派出机构。国家所有的地方官员都由中央直接任命，都代表着中央权力的统治。郡县制的确立是中国历史上一次根本性的制度变革，正如明代李贽所说：“始皇出世，李斯相之，天崩地坼，掀翻一个世界。”
从国家结构形式分析，郡县制意味着中央在时间与逻辑上都先于地方。是中央把全国划分为郡县，中央派生出郡县，而不是郡县组成中央，也不是郡县让渡出权力而形成中央。郡县制的国家结构是一个以中央为核心的不可分割的整体。这种国家结构的制度逻辑不是中央与地方两种政治实体之间的关系，不是A与B的外在关系。
从这个意义上讲，用从西方传入的中央集权概念来界定郡县制的国家结构形式是不准确的。西方的中央集权是指中央把地方的权力集中起来，这种现象发生在近代一些欧洲民族国家的形成过程中，其中最为典型的是路易十四时代的法国。路易十四把全国贵族集中在巴黎郊外的凡尔赛宫，成天笙歌燕舞，使得这些贵族难以管辖自己领地内的事务，削弱了贵族在各地的权力。由于全国地方权力逐渐遭到削弱，而中央则把原来地方贵族的一些权力集中于国王，故称中央集权。
因而，中央集权在西方的初始含义，是指中央王权把原本属于封建贵族在地方的权力集中于中央王权。这跟中国的郡县制有很大不同。在郡县制的国家结构中，封建制度已被废除。地方政府本身就是由中央所设置和派出，本身没有任何固有权力。而西方各国在近代出现的不同程度的中央集权是发生在封建制度之内，而非废除封建制度。地方权力虽然遭到削弱，但仍有不少权力为贵族所固有、世袭。
所以，西方各国近代出现的中央集权是君主与贵族之间政治权力的博弈和消长，而非国家制度的改变。事实上，即使是中央集权最为典型的法国社会，在1789年的大革命前，贵族还是世袭，全国仍然分为三个主要等级。
要而言之，在中国的郡县制中，中央并非是从地方集权，因为地方本身没有任何固有的权力。地方是由中央划分、设置。地方行政机构代表的就是中央权力。所以，在郡县制的国家框架中，中央的权力实质上包含了地方权力，地方政府并非独立于中央之外的政治实体。
郡县制作为一种国家结构形式，是中央核心的放大和延伸，是一种中央政府直接控制和治理地方的行政体系。无论中央设定几级地方行政机构来治理国家，这些地方行政机构都是代表中央朝廷意志。覆盖全天下的中央权力是郡县制的核心，也是理解郡县制的钥匙。宋人吕中在《类编皇朝大事记讲义》中把这个道理讲得很形象：“朝廷以一纸下郡县，如身使臂，如臂使指，无有留难，而天下之势一矣”。
秦王朝确立郡县制后，虽然曾有反复，但在古代社会的绝大多数时间里，郡县制一直是中国国家结构的基本框架。这种国家结构具有以下几个基本特征：
1. 全国形成一个完整的行政体系。由于中央权力必须在四海之内全覆盖，所以疆域内的地方政府只是中央的自然延伸，地方政府的全部权力都来自中央授予。
2. 土地的碎片化与高度流动性，小农经济成为社会的经济主体。历朝历代都把抑制土地兼并，打击豪门世族作为基本政策。
3. 编户齐民，消灭贵族和一切门阀士族，保持社会人员的流动性，防止社会形成拥有独立权力的政治实体。
4. 流官制度。这是防止国家派出的地方政府异化为独立的政治实体一种机制。尽管郡县制实现了中央直接任命地方官员，但如何防止中央派出的官员把地方行政机构变为独立的政治实体，成了郡县制的制度要求。所以异地为官，地方官员定期流转的官员制度成为了中国两千多年的一个重要传统。
二、作为政治理想的郡县制与现实中的郡县制
郡县制在中国古代社会不仅仅是一种国家结构，而且也是一种社会理想。郡县制之所以在战国后期出现在各诸侯国，之所以秦王嬴政兼并六国后能够实行，有着深刻的社会根源。具体而言，郡县制是中国社会在春秋战国长期战乱时形成的一种社会理想。
1. 天下太平的社会理想。
由于春秋战国时期诸侯国的长期战争，社会需要产生一个最高力量来统摄一切，消除各诸侯国的战乱。秦兼并六国后在讨论为什么要实行郡县制时，李斯讲：
“周文武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇仇，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”始皇则指出“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉。”
2. 郡县制在一定程度上体现了普通百姓对公平正义的理想。
自秦确立郡县制之后，关于郡县与封建孰优孰劣，谁为公、谁为私的争论就一直存在。但无论争论双方的理由如何，绝大多数士大夫都承认封建制下的世卿世禄缺乏社会公平，不利于社会的上下流动。隋朝开科取士后，科举制之所以在中国一直延续到清末，就是因为与郡县制紧密相连的科举制给普通人提供了一个相对公平的上下流动机制。“朝为田舍郎，暮登天子堂，将相本无种，男儿当自强”成为民间社会对社会流动性的一种信念。所以，王夫之说：“郡县之制，垂二千年而弗能改矣。合古今上下皆安之，势之所趋，岂非理而能然哉？”
3. 大一统正统理念的形成。秦建立皇帝制度和郡县制后，建立、维系中央权力成了中国政治的核心，中国人的大一统观念由此形成。
司马迁讲“秦失其鹿，天下共逐之”。中国两千多年大大小小的农民起义虽然起于地方，但绝大多数都是以逐鹿中原为目标。由于大一统观念深入人心，任何偏安于一隅，追求地方独立的行动在中国天然地缺乏民意与正当性。
今天人们常常会使用大一统的概念来形容广土众民与国家的统一。其实，大多数人使用大一统的概念是不准确的。“大”与“统”虽然是大一统不可或缺的要素，但并非核心要素。世界上有大国甚至超级大国，但大国并不就是大一统国家。幅员辽阔、军力强大的美国、俄罗斯都不是大一统国家。人口超过14亿人的印度也不是大一统国家。大一统的核心也不是统，世界上统一的国家很多，但不能说统一的国家都是大一统国家。中国目前尚未统一台湾，但却实实在在是一个大一统国家。
大一统的核心在于“天下归一”。作为中央政府的“一”在内涵上包含了疆域内所有的地方。中央政府一经形成，对全部疆域就有了统治的合法性。即使有未收复之地，但中央政权已经对这些地方有了国家统治的合法性。这是大一统的核心理念。
1949年10月1日中华人民共和国中央人民政府宣告成立，意味着新中国的中央政府对全部疆域都有了统治权。尽管此时的中国尚有三分之一的土地还在国民党政权控制下，但此时中央人民政府已经对全国所有疆域，包括后来国民党统治的台湾都有了国家主权的合法性。从秦汉确立郡县制后，大一统的理念在中国已经深入人心。
以上是对郡县制的理想状态来分析。但在郡县制产生后的两千多年里，纯粹的郡县制只是一种理想中的国家制度，一种士大夫的理想。尽管中国自秦汉以来实行的是君权绝对的郡县制，但在现实中，郡县制很难绝对地、毫无折扣地实行。
1.民间社会的自我封建化
在古代中国社会，由于生产力发展的制约，郡县制国家结构下的中央权力基本只达到县一级，县以下不得不依靠宗族的力量。这使得中国从秦到清末反复出现社会的自我封建化。
从这个意义上说，尽管在国家层面，封建制在秦之后就退出了历史舞台。但在县以下的基层社会，特别是到了王朝晚期，封建化现象相当严重。二十世纪的中国革命把当时的中国界定为半封建社会是符合当时中国的现状。从清朝曹雪芹写的《红楼梦》到民国时期巴金写的《家》《春》《秋》激流三部曲，都可以看到当时的中国社会有着明显的封建色彩。
2.地方行政权力的异化
由于郡一级行政机构存在着权力异化的可能，在两千多年的历史中，历朝历代得中央政府都在想方设法对郡以上机构进行制约。汉代的刺史、唐代的道、宋代的路，最初都是中央派出监管地方行政机构的机构，元代的行省最初就是中央派驻地方的机构：行中书省。明朝的巡抚、总督，在初始阶段都是中央派出监管省一级地方的临时机构。
但这些机构都发生了异化，逐渐转化为地方政治机构，最后实体化。政治实体化是行政化的对立面。郡县制就其理想来说，是不允许地方行政机构形成实体化政治，但现实中，中央权力的异化不断发生。每个朝代都出现不同程度的地方行政机构实体化的现象。
3. 土地兼并与豪门大族对郡县制的冲击
对于郡县制来说，土地私有制是一把双刃剑。一方面，土地私有制、土地的自由买卖使得贵族制度难以维持，最后瓦解了贵族制度。但另一方面，土地私有制又必然导致土地兼并，最后形成田连阡陌的大土豪。同时，城市商业资本的发达也很容易形成富可敌国的富商巨贾。这些豪门大族都是郡县制的瓦解力量。为了抑制土地兼并和商业豪族，中国历朝历代都一直坚持重农抑商国策。但另一方面，尽管每个朝代的中央政府都严厉打击豪门大族，但为了经济的发展，又不得不依赖这些社会势力。
要而言之，郡县制是中国古代国家结构的基本框架，在中国社会有着深厚的社会基础和政治基础。每一次王朝更迭，中央政府都会重建和强化郡县制。但在现实中，郡县制并没有在两千多年一以贯之地彻底实行。在国家权力难以达到的边远地区，在民间基层社会，特别是到了王朝晚期，郡县制就开始动摇，封建宗族势力也开始蔓延。这是中国古代社会国家结构的另一个侧面。
三、郡县制在近代的衰败和联邦化现象
秦汉的郡县制作为中国古代的国家结构形式延续了两千多年，期间经历了多次政权更迭但并未改变。但到了清末，随着中国步入近代的历史进程，郡县制开始遭遇到重大冲击。
在清王朝后期，太平天国运动兴起，清王朝在镇压这场农民起义的战争中越来越依赖地方的武装力量。带有地方色彩的湘军、淮军开始形成规模。而紧接着的洋务运动主要是由各省封疆大吏推行，地方的实力与权力都开始迅速扩张，中央权力开始衰落。
到了1900年八国联军入侵时，中国出现了东南互保的局面。东南互保标志着弱干强枝的国家结构已经形成，清王朝建立的郡县制已经不能够有效地维护大一统的国家统治。与历史上的其它王朝性比，清王朝晚期郡县制的衰败是最为突出的。最终，1911年爆发的辛亥革命以各省通电独立的方式推翻了帝制，建立共和。历时两千多年的郡县制也退出了历史舞台。
由于辛亥革命是以各省脱离中央政府的方式推翻清王朝，各个省在国家中具有举足轻重的作用，北洋政府只是名义上的中央政府。由于国家的权力事实上由各省分割，掌握在各省的督军手上，再加上当时中国知识界、政界受西方国家地方自治和联邦制的影响很大，主张全国各省市县地方自治的思潮在中国泛滥。二十世纪二十年代初，联省自治运动曾经喧嚣一时，一直到北伐革命时期才停息。但在整个民国时期，主张各级地方政府自治的主张一直有很大的影响力。中国古代的郡县制基本被抛在了一边，全国处于地方势力的割据状态。
1927年的北伐革命后，国民党领导的国民政府在形式上统一了中国，希望能够加强中央的权力，在1931年颁布了《中华民国训政时期约法》，这是中华民国训政时期制定的具有宪法性质的文件。但是，这个《训政时期约法》虽然明文规定了国民党的一党制度，但并未改变各省权力独大的状态。
1933年民国政府通过的五五宪草试图建立起中央管辖各省的国家结构。这部宪草明文规定各省省长由中央政府任免，不过，县一级政府仍为自治。五五宪草原本预定1936年召开之制宪国民大会通过，但大会因日本入侵东北及隔年爆发的抗日战争延宕而未能如期召开。所以，五五宪草在中国并未产生实质性的影响。
到了1946年的《中华民国宪法》，形式上中国仍是一个单一制国家，但中央权力比起五五宪草进一步弱化。这部宪法明确规定中央与地方均衡分权，省长由地方选举而非由中央政府任命。这是在法律上承认了省一级政府拥有中央不可剥夺的固有权力。在中央与地方权限的划分中，由中央立法并执行的条款有13项，由省立法执行则多达20项。这说明省一级政府在地方事务中上拥有的权力大于中央权力。所以有台湾学者指出，1946宪法是在单一制的前提下采用了联邦制下的自治。
从民国时期的国家结构形式看，虽然按照西方单一制的概念，中国还是一个单一制国家，但很多方面却跟联邦制差不多，中国古代郡县制的因素已经很少。为什么中国在辛亥革命推翻帝制后，并没有完全继承中国古代郡县制的国家框架和大一统的基本精神呢？这既跟辛亥革命的形式有关，也跟古代郡县制的缺陷有关。
如上所述，辛亥革命是以各省通电独立的形式推翻清王朝的，这意味着郡县制瓦解。另一方面，作为中国古代的国家结构形式，郡县制跟中国古代的君主专制政治制度是相关联的。
秦王朝建立的皇帝制度，从根本性质上说，是一种皇权专制主义的家天下。从秦朝到清王朝，郡县制虽然在大多数时间行之有效，但这都是在皇帝制度的前提下实行的，而皇帝的权威是以上天承运、君权天授的名义树立起来的。所以，古代的郡县制只有自上而下的行政机制，而没有自下而上的民意机制。在中国古代的郡县制国家结构中没有人民大众的位置。
事实上，政治制度与国家结构形式是有密切关系的。在中国古代的政治制度中，人民大众是缺位的，这就决定了人民在郡县制的框架中没有任何位置和权力。当辛亥革命推翻帝制，建立共和时，与皇帝制度密切相关的郡县制也被视为不合时宜。
但缺少了郡县制的国家结构偶，中国的大一统就难以维系。这是民国时期全国形成割据状态的重要原因。从1911年到1949年的中华民国时期，中国在国家制度建设上的一个根本错误就是割断历史。郡县制作为中国古代皇帝制度下的国家结构形式，尽管在权力的来源和行使过程中缺乏人民性，尽管存在着严重弊端，但郡县制毕竟在古代给中国提供了一套完整、有效的国家结构形式。正是郡县制这个国家结构形式，维系了中国两千多年的大一统局面。中国的近现代革命当然要推翻古代的皇权专制制度，当然不能简单沿用古代的郡县制。但是，对郡县制的基本精神，对中国古代的国家结构形式，应当是剔除其皇权专制主义的糟粕，保留、继承其维系大一统的国家结构形式。这个任务是由1949年建立的中华人民共和国完成的。
四、现代中国的根本政治制度与国家结构
如上所述，在辛亥革命推翻帝制之后，郡县制在国家制度上的合法性则成了一个大问题。没有了君权天授的皇帝制度，没有了天子承受天命，郡县制自上而下的权力失去了合法性。所以，在二十世纪的上半叶，郡县制的国家结构一直在处于溃散过程中。尽管这个时候的中国虽然在名义上保持了类似于西方单一制的国家构架，但实际上联邦化的色彩已经很明显。所以，郡县制要获得新的生命，必须跟新的政治制度结合在一起。这个新的政治制度必须解决国家权力的来源问题。此时，中国共产党用代表大会制度，历史性地解决了这个问题。
代表大会制度是共产党的一项根本性组织制度。马克思和恩格斯在19世纪四十年代创建共产主义者同盟时就确立了这一制度，为世界上所有的共产党所接受并遵循。中国共产党把全国第一次代表大会的召开时间定为党的诞生日，这说明党的代表大会的重要地位。党的代表大会制度把自下而上与自上而上结合起来，形成了民主集中制原则。这是中国共产党能够建立新中国的一个重要原因。
中国共产党在新民主主义革命胜利后，进一步把党的代表大会制度运用于国家制度建设。1949年，在中国共产党的领导下，全国政治协商会议通过了《共同纲领》，把全国人民代表大会作为国家最高权力机关。1954年，全国人大第一次会议举行，从此全国人民代表大会制度成为了中国的根本政治制度。
人民代表大会作为中国的根本政治制度，最重要的是突出了国家政治中的人民性。这使得新中国把郡县制的基本精神寓于现代中国的国家结构中成为了可能。中国在二十世纪后半页重塑郡县传统，经过十几年的探索，形成了一种新的国家结构形式。
根据这段话，人民与国家之间并不存在任何中介力量或中间体。人民创造国家，国家代表人民。这是现代中国国家结构最重要的基础。这个基础决定了中国是一个不可分割的整体，国家结构不存在分权的问题。中央代表全体人民拥有国家的主权与治权，没有任何地方可以与中央分割权力。
中国宪法中这一段表述，在内涵上要比单一制这个概念丰富和深刻得多。单一制表述的是国家结构的纯粹形式，而全体人民共同缔造了中华人民共和国，表明的是人民与国家的直本质关系，既突显了国家在性质上的人民性，同时也彻底排除了国家权力分割的任何可能性，中国传统郡县制的基本理念也得到了体现。
下面再进一步看看各级地方政府在现代中国的国家结构的地位：
《宪法》的第一百零一条 地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。 《宪法》第一百零五条 地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。 《宪法》第一百一十条 地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。 《宪法》第一百一十条规定：地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。
长期以来，很多人认为，一个国家的政治制度与国家结构形式没有直接关系。理由是世界上的单一制国家中有不同的政治制度，联邦制国家中也有不同的政治制度，所以国家结构形式与政治制度没有关系。这种看法源自于西方。西方国家把国家结构形式看成是一种脱离了国家政治制度和国家性质的纯粹形式，用纯粹形式的不同结构把国家分为单一制与联邦制。但是西方作为先发的现代国家，对国家结构形式的分类并不能够完整、准确界定国家的结构形式。特别是对于中国这样历史悠久、历史传承丰富的国家，这种纯形式的区分并不全面。
在中国的国家结构中，内容与形式从来就很难分离。中国古代的郡县制是与皇帝制度紧密联系在一起的。这是为什么在辛亥革命推翻帝制后，郡县制的国家结构很难再维系。而1949年成立的中华人民共和国把人民代表大会制度作为中国的根本政治制度，这使得中国的国家结构形式具有了前所未有的人民性。从国家结构形式上看，中国确实属于单一制国家这个宽泛的范畴，但单一制这个概念并不能够完整准确地表达中国的国家结构。正是这个原因，中国宪法序言并没有简单地用单一制这个概念来界定中国的国家结构形式，而是用了“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”这一更加准确的表述。
今天的中国是共产党领导的人民群众当家作主的社会主义国家，中国的根本政治制度是人民代表大会制度。两千多年的郡县制给现代中国留下了丰富的遗产。现代中国摈弃了古代郡县制中的皇权概念，甚至也不再直接使用郡县制这个传统概念来表述中国的国家结构形式。但是郡县制仍是中国国家结构的灵魂。中国是一个全体人民共同组成的不可分割的整体，中央代表全体人民拥有和行使国家的主权与治权，各级地方政府作为国家权力的行政机关，接受中央的统一领导。这是今天的中国能够维持稳定与发展的一个重要的制度性因素。
