不同程度土地资本化对经济增长的影响
更新时间：2021-06-01 11:01:21 | 来源： 中国土地科学
中国作为一个转型中的经济体，其经济增长是一个倍受关注的重要问题，学术界不乏来自各类视角的 经济观察。其中，来自土地制度变迁视角的研究认为 土地资本化运作是经济结构跃迁的助推力量[1]。改革开放后，中国政府选择了渐进式市场经济改革路径，伴随计划经济向市场经济转型，土地要素市场化改革也拉开帷幕。20 世纪 80 年代国有土地使用制度改革实现了土地所有权和使用权分离，国有土地从“无偿、无期限、无流动”向“有偿、有期限、有流动”转变，土地作为一种重要生产要素开始参与社会财富分配，从生产、生活功能向资产、资本功能扩展。进入 20 世纪90 年代后，分税制改革和住房市场化改革先后启动，土地价值开始迅速攀升。一系列制度变迁促成土地资本化程度不断提高，形成“以地谋发展”模式，中国经济也借此实现结构跃迁，但转型困境也由此而生。因此，当下学界尤其关注土地资本化带来的不利影响，并提出土地过度资本化的新命题。归纳已有研究，土地过度资本化的负面效应表现为以下几点：一是推动了地价和房价的快速上涨[，刺激了储蓄脱离生产性投资转向房地产业，造成房地产市场泡沫化，又带来了制造业成本和城市生活成本的提高，使得中国经济发展较快地从原先的低价工业化过渡到高价城市化阶段；二是引致了资本过度积累，实证发现中国经济动态无效的一个来源是地方政府垄断土地资源背景下的投资冲动引致了无效资本的过度堆积；三是各地成立大量融资平台，以土地财政为担保，为地方基础设施建设融资，由此衍生了地方政府债务问题以及与之关联的系统性金融风险；四是资产部门的过快膨胀，使得收益向政府和垄断企业集中，不同群体收入差距不断扩大，地区间差异化的土地资本形成能力还是地区差距扩大的重要原因。
可见，学界普遍认识到，市场化过程带来的土地资本化运作促进了中国经济增长，但由于一系列体制机制原因，中国土地资本化逐渐步入过度化状态，直接威胁着经济安全。但遗憾的是，目前仍难以界定什么才是土地资本化合理的“度”，已有研究由于无法说明什么时候开始才算是步入过度资本化状态，自然也就不能直接检验土地资本化发展过程与经济增长的动态关系，所以过度资本化的经济增长阻碍效应一直缺乏直观的实证证据。鉴于此，本文暂且不讨论“度”的界定问题，而默认中国土地资本化发展存在适度阶段和过度阶段，那么，由适度到过度的这段时间内，应该能观测到土地资本化指标对经济增长指标由促进到阻碍的转变，从而完整刻画中国土地资本化与经济增长的互动过程。正是基于这一设想，本文尝试提出一个可用宏观经济数据检验的理论和实证分析框架：理论分析层面引入投资与技术进步两个中介变量，用于解释土地资本化与经济增长之间的传导机制；实证分析层面，基于全国层面的长时间序列数据检验不同程度的土地资本化与经济增长的长期关系。
可见，学界普遍认识到，市场化过程带来的土地资本化运作促进了中国经济增长，但由于一系列体制机制原因，中国土地资本化逐渐步入过度化状态，直接威胁着经济安全。但遗憾的是，目前仍难以界定什么才是土地资本化合理的“度”，已有研究由于无法说明什么时候开始才算是步入过度资本化状态，自然也就不能直接检验土地资本化发展过程与经济增长的动态关系，所以过度资本化的经济增长阻碍效应一直缺乏直观的实证证据。鉴于此，本文暂且不讨论“度”的界定问题，而默认中国土地资本化发展存在适度阶段和过度阶段，那么，由适度到过度的这段时间内，应该能观测到土地资本化指标对经济增长指标由促进到阻碍的转变，从而完整刻画中国土地资本化与经济增长的互动过程。正是基于这一设想，本文尝试提出一个可用宏观经济数据检验的理论和实证分析框架：理论分析层面引入投资与技术进步两个中介变量，用于解释土地资本化与经济增长之间的传导机制；实证分析层面，基于全国层面的长时间序列数据检验不同程度的土地资本化与经济增长的长期关系。
土地资本化与经济增长：理论分析
1、 政治集权与经济分权：高投资高增长的路径依赖为了完整分析土地资本化与经济增长的理论关系，本文理论分析从中国特殊的政治经济体制背景出发，首先考察地方政府所面临的激励和政府行为 选择。
中国政治经济体制的鲜明特征是经济分权与政治集权的结合。在中国尽管存在着相当程度的经济 上和财政上的分权，但政治治理却是垂直式的。在其他发达经济体（如美国）、发展中经济体（如印度、玻利 维亚）乃至转轨国家（如俄罗斯）中，财政分权与政治 联邦主义相融合，而中国演绎出的财政联邦主义却内 含于垂直的政治管理体制之中。其结果是，中国的中央政府有足够能力对地方进行奖惩，地方官员必须遵循中央政府的政策导向，以 GDP 为主的政绩考核机制就是中央对地方实施政治管理的重要手段。LI 等的研究也证实，中央确实是按照经济增长绩效在提拔官员，地方官员升迁与当地经济增长直接挂钩[10]。这种“向上负责”的政治体制使得地方政府形成了“为增长而竞争”的发展共识和强大激励，进而决定了地方政府行为。地方官员为了“政绩”而展开激烈的横向竞争，而更快实现经济增长和提升绩效的方法就是扩大政府投资，尤其是基础设施投资。恰逢其时的工 业化和城镇化客观上也对基础设施投资有着大量需求。由此，投资驱动的增长模式就成为地方政府最理性、最普遍的行为选择。在投资冲动的持续刺激下，投资驱动逐渐演变为投资依赖，高投资高增长的模式逐渐锁定。
2、土地资本化与投资的循环效应
从适度到过度 任何一个经济体想要实现经济“起飞”，都要扩大 投资，难题是拿什么进行投资？付诸投资的原始资本从何而来？在传统经济增长中，新的投资都依赖于过 去运营剩余的积累，通过不断的剩余、不断的积累推动投资规模逐渐扩大，所以在传统增长理论中，储蓄（剩余）干脆被视为投资在供给侧的度量。毫无疑问，这样的资本生成方式永远建立在过去的基础上，因而是低效、漫长的。与此不同的是，中国地方政府还用活了另一种高效的资本生成方式 —— 土地资本化，一个将土地未来收益贴现过来创造资本的新途径，这其实是一种类似于“资源发现”的经济机制。凭借着对国有土地所有权的垄断，土地资本化很快满足了地方政府的高投资需求，刘守英等对东部发达地区的调查发现，从土地上产生的收入占地方财政收入的50% 以上。而且，土地出让收入可控性更 强、支出更为自由，多数被直接投入到城市基础设施建设，很快改善了城市基础设施水平和营商环境，私 人部门投资开始迅速跟进，带来明显的经济增长。有趣的是，随着私人部门投资进入和城市经济增长，土地稀缺性提高并进一步增值，而且城市外围未开发的土地也开始进入市场并增值。由此，土地资本化与投资之间开始形成一种循环效应：一方面，土地资源不断进入市场，创造资本支撑投资；另一方面，投资扩大带来经济增长又不断促进土地增值。当这种循环在合理限度内，土地资本化将促进经济快速扩张。一 些学者将这种土地资本化与经济发展的关系概括为 “以地谋发展”模式[1]，或“土地贴现 — 资本深化 — 经 济增长”的竞争模式。
从适度到过度 任何一个经济体想要实现经济“起飞”，都要扩大 投资，难题是拿什么进行投资？付诸投资的原始资本从何而来？在传统经济增长中，新的投资都依赖于过 去运营剩余的积累，通过不断的剩余、不断的积累推动投资规模逐渐扩大，所以在传统增长理论中，储蓄（剩余）干脆被视为投资在供给侧的度量。毫无疑问，这样的资本生成方式永远建立在过去的基础上，因而是低效、漫长的。与此不同的是，中国地方政府还用活了另一种高效的资本生成方式 —— 土地资本化，一个将土地未来收益贴现过来创造资本的新途径，这其实是一种类似于“资源发现”的经济机制。凭借着对国有土地所有权的垄断，土地资本化很快满足了地方政府的高投资需求，刘守英等对东部发达地区的调查发现，从土地上产生的收入占地方财政收入的50% 以上。而且，土地出让收入可控性更 强、支出更为自由，多数被直接投入到城市基础设施建设，很快改善了城市基础设施水平和营商环境，私 人部门投资开始迅速跟进，带来明显的经济增长。有趣的是，随着私人部门投资进入和城市经济增长，土地稀缺性提高并进一步增值，而且城市外围未开发的土地也开始进入市场并增值。由此，土地资本化与投资之间开始形成一种循环效应：一方面，土地资源不断进入市场，创造资本支撑投资；另一方面，投资扩大带来经济增长又不断促进土地增值。当这种循环在合理限度内，土地资本化将促进经济快速扩张。一 些学者将这种土地资本化与经济发展的关系概括为 “以地谋发展”模式[1]，或“土地贴现 — 资本深化 — 经 济增长”的竞争模式。
正如前面分析指出，地方政府面临的政治晋升激励使其无休止地追求经济增长。在这样的背景下，地 方政府必然有持续的动力推动土地资本化与投资的循环机制，从而进入外延增长状态，表现为投资的性质开始改变，投资从一种经济增长的手段变为地方政府盲目追求的目标，其结果是土地资本化与投资形成 的循环整体被推向一个过度状态，进一步对宏观经济 产生影响。
第一，土地过度资本化与过度投资推动经济进入动态无效率状态。宏观层面，土地过度资本化创造
的巨额资本支持了过度投资，掀起重复投资和建设的“潮涌现象”，导致经济体资本过度深化和无效资本 的过度堆积，经济进入动态无效率状态。微观层面，土地资本化固然创造了资本促进了生产规模扩大，但土地资本化本身并不是没有代价的，土地资本化必须 通过土地增值实现，而土地增值是以地价上涨为条件的。土地作为一切生产活动必须的生产资料，地价上涨最终会抬升全社会的生产成本。土地资本化越过度，实体经济的生产成本就越高，最终使得大量企业利润萎缩，经济体整体丧失生产活力。基于以上分析，提出假设Ⅰ：由于投资依赖型经济增长模式的锁定，土地资本化在一定程度之上才具有增长效应，但其过度发展不利于长期经济增长，甚至可能拖累经济转型进程。
第二，外延增长忽视了对技术进步的投入，经济增长不可持续。马斯格雷夫和罗斯托提出的公共支出增长的发展模型，经济发展的不同阶段要求公共支 出结构做出相应变化：在经济发展早期阶段，政府投资往往在社会总投资中占有较高比重，这是因为政府部门必须为经济发展提供必需的社会基础设施，这对 经济“起飞”具有重要意义，也是进入中期阶段的必要条件；当进入中期阶段后，政府投资便开始转向对私人部门投资起补充作用；随着经济发展进入成熟阶段，公共支出结构将发生质的转变，从以社会基础投资为主，转向教育、科技、社会福利为主。在中国，地方政府普遍陷入外延增长，偏离了经典模型的轨迹。
首先，土地资本化所创造的资本持续进入快速见效的基础设施投资领域，产业结构升级和科教扶持等长期才能见效的投资被忽视，形成了对技术进步的结构性挤出，创新能力不足，技术进步缓慢；其次，在投资 盛行的市场结构中，创新者和企业家也被吸引进入房 地产部门而限制了他们的创新行为和企业家精神，经济整体脱实向虚；最后，即使投资本身可产生知识积累，但重复、过度的投资也会使“干中学”效应衰减殆 尽。所有这些，最终会延缓技术进步，导致整个经济缺乏效率和动力而制约长期经济增长。基于此，提出假设Ⅱ：由土地过度资本化衍生的外延增长模式对技术进步形成了挤出效应，制约了长期经济增长。
实证研究
根据前文理论分析，实证研究将基于经验数据 检验土地资本化、投资、技术进步与经济增长之间的 动态关系。对这些指标间的关系的研究具有很强探索性，它们之间的关系并没有被已有理论所明确给出，这样的探索性研究在计量经济学中有一种有效方法 —— 向量自回归（VAR）模型。VAR 模型可以在没 有任何事先约束条件下，用模型中所有当期变量对所有变量的若干滞后变量进行回归，来估计变量间的动态关系。并且，VAR 模型提供了脉冲响应和方差分解工具，可以将变量间的动态关系以函数图像的可视化方式直观展现出来。
（作者：程建）
