书评《城乡中国》：土地管理法的变迁

一、土地管理法颁布之前的土地状况

（一）城市的土地
 

新中国之初，土地还没有出现所有权与使用权的二元划分，土地的所有权可以国有，也可以归私人所有。源于旧中国官僚买办资本的土地，在共产党进入城市之后，收归国有。另有原民族资本主义的工商物业，经过社会主义改造，成为国有经济的组成本，其中的土地也随之收归国有。但在原先城市里，还有大量的居民私宅，其下的土地是民地，由私人购得并属私人所有。在《共同纲领》和1954年宪法时期实行生产资料的多种所有制，包括“个体劳动者所有制”和“资本家所有制”，都受宪法承认与保护，所以城市居民的民地与私房，无论自住还是出租，都是受到法律保护的。直到1956年，城市私有土地和私房，基本上还可以买卖、出租、入股、典当、赠予或交换，只要缴纳相应的契税，就都是合法的。
 

1956年1月，中共中央书记处二局发出《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见》，指出“一切私人占有的城市空地、街基地等地产，经过适当办法，一律收归国家”，开启了城市土地国有化的进程。但在实施过程中，实际进展过程缓慢，且采用的改造方式较为温和，比如“房屋经租”（对房屋面积划定标准，比如100平方米，对超出的部分进行改造。改造方式是有政房管部门为中介，并将所收房租的20%-40%返还原房主。）等。到1960年底，全国范围内还有14%的市及2/3左右的县还未进行或者没有完成城市私房改造工作。
 

1967年11月4日《国家房管局、财政部、税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》明确：“对（城市）土地国有化问题，中央在1956年已有原则指示，到十年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了”，“无论什么空地（包括旗地），无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有”。该文件对“一切私人占有的城市空地、街基地等地产”的解释，也扩大为“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”。
 

私房经租的房租收入到1967年全面中止，文革的“造反大潮”中很多城市出现抢占私房的行为，而红卫兵的抄家甚至把新中国成立后颁发的地契房证也作为“变天证据”付之一炬。有数据说（无明确数据来源），截至“文革”，全国完成的城市私房改造共1亿平方米，且结束了房租分成，全部经租和收益权，统统归了国家。
 

1982年《宪法》第10条规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”有一说，在文革期间，生活中的私宅民地已经完成所有权方面的国有化改造，1982年《宪法》不过是对现实的确认；也有一说，是在国家建设的过程中出现的了新情况、新问题，比如在国家的工作重点转向大规模经济建设的新时期，如何处理建设与非国有土地之间的利益瓜葛。但都缺乏确实的证据，但相对比，后者可能性更大一点。
 

在国家大规模经济建设开展之际，如何分配土地资源，尤其是某些位置上的土地资源，成为一个经济焦点。其中，基础设施、工业、城市项目要占地，而身为土地之主的农民及其集体要价比较高，是一个绕不开的尖锐问题。于是，“土地全盘国有”的立法主张抬头。根据1982年修宪的记录稿件，各委员就此问题提出各种解决意见，比如将土地全部国有，或“届时国有”，或“原则上土地国有，例外的是集体”，但考虑到党领导农民分得土地、完成了集体化，一下子又国有，震动太大。权衡之下，“先把城市定了”，用渐进的办法实现土地国有。（《中华人民共和国宪法史》，许崇德，福建人民出版社2003年第1版）
 

与此同时，也引发了“房地分离”的问题，即土地属于国家、房子却可以属于个人。
 

（二）农村的土地
 

农村的土地归农民所有。1950年《土地改革法》第30条，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”
 

1955年《农业合作社示范章程》，农民可以带土地入社、入社的土地参与分红，农民也可以带着土地退社，继续享有自由经营、买卖及出租的权利。但此时，限制土地转让的倾向已经出现。其一，虽明确入社土地有权参与分红，但又规定“土地报酬必须低于农业劳动报酬”，因为“农业生产合作社的收入是由社员的劳动创造出来的，不是由社员的土地所有权创造出来的”；其二，入社土地的分红方式，“一般应该由合作社议定固定的数量，不随着全社生产的发展而增加”；其三，规定合作社的土地“不许出租”，因为土地出租与“雇用长工”、“放债取利”一样，系“剥削”行为；其四，明确我国农业生产合作化的发展，将从初级社向高级社发展，到了高级社，“对于社员的土地逐步地取消报酬”，“转为全社公有，也就是全体社员集体所有”。
 

农村的土地逐渐向由集体所有过渡。1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定：“社员的土地必须转为合作社集体所有，取消土地报酬。”至此，个体农民事实上不能不入社；入社的农民土地不分红；合作社的土地不出租，除了小块自留地和零星土地的农民家庭使用权。
 

1962年《人民公社60条》规定：“生产对范围的土地，都归生产队所有，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”农村土地，包括耕地、自留地和宅基地等，自此被纳入不准流转的制度框架。
 

（三）城市的扩张
 

基于城市的土地归国家所有、农村的土地归集体所有的分化，受利益刺激，为将农村划入城市的范畴，及征收、征用土地打开了空间。
 

我国的城市是一种行政建制，需要通过行政审批程序才能设立。批准设立城市的行政审批权，高度集中于中央政府。2018年《宪法》第89条，“国务院行使下列职权：……（十五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；……”但中央政府根据什么批准或不批准城市的设立？历史上关于设市标准或审批依据，有过多次变化。文本有清楚记载的，共有5次，分别是1955年、1964年、1984年、1986年和1993年。变化的基本脉络，是早期设市立镇，主要顾及人口规模与所在地的行政机构级别，兼顾其他。越到后来，设市要顾及的指标越多。最新一版的设市标准，是1993年国务院批转民政部的通知，按不同的人口密度分出三个档次，再细分为十几个指标，达标者方可设县级市或地级市。2004年、2005年、2016年等几乎都有网页新闻提及“最新撤县设市标准”等，但尚未见诸官方渠道。
 

1982年《宪法》出台后，经由行政审批程序集中到中央来批准的“整县改市”，导致很大一片国土范围内的城镇和农村在建制上划入城市，引起了土地财产关系的重大变化。城市化大潮涌起，国有土地的范围也随着城市的扩张而扩张。（各地要求县改市，中央政府批不胜批，后来就直接冻结、叫停，设市标准和程序也渐渐模糊，此乃后话。）
 

二、1986年《土地管理法》颁布
 

20世纪80年代，我国进入了改革开放的新纪元，经济建设得到高速发展。无论是城市扩张，或是农村建房，都需要大量的土地资源，由于改革开放初期我国并没有一部统一完整的土地管理方面的基本法，导致大量占用耕地、滥用土地的现象非常突出。1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过并颁布了《中华人民共和国土地管理法》，1987年1月1日起正式施行。这是新中国成立后，我国颁布的第一部关于土地资源管理、全面调整土地关系的法律，着力解决当时大量占用耕地、滥用土地的现象突出、管理无法可依的问题，它的颁布是我国土地管理工作的重大转折和管理体制的根本性改革，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道，开创了我国土地管理的新格局。为纪念这一天，国务院决定从1991年起，把每年的6月25日确定为“全国土地日”。
 

该法一共7章、57条，分别从土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任等方面作出了明确规定。该法第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。 国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。 国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。”第六条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”
 

三、1988年《土地管理法》的第一次修正：土地资产管理进入市场化快车
 

沿海城市深圳市最先开始试验，公开拍卖土地使用权。得到国务院授权后，深圳政府于1987年10月修改了原先的行政规定《深圳经济特区土地管理条例》，确定“土地使用权可以有偿出让、转让、抵押”。1987年12月，深圳以协议方式和公开招标方式，分别出让了两幅土地。之后于12月1日开拍了“天下第一槌”，8588平方米土地以525万元成交。此次土地拍卖，拉开了土地有偿使用制度的序幕，全国各地争相效仿。深圳的先河之举，直接促成了《宪法》中有关土地使用制度内容的修改。《中华人民共和国宪法修正案(1988年)》在删除“禁止土地出租”规定的同时，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。新增“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。
 

土地有偿转让，其一是让土地作为生产要素流入市场，社会建设中对土地的需求有了供给渠道；其二让资金欠缺的各地政府拥有了更多的收入来源，拍卖土地所得的经费，极大地推动了公共工程的建设，改善了投资环境，为中国GDP的长期高速增长打下了坚实基础。但“土地财政”也催生了源源不断的腐败，也推高了房价。
 

四、1998年《土地管理法》的第一次修订： 全面修订，只有两条未做修改
 

1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对《土地管理法》进行了全面修订，该法一共8章、86条，篇幅较1988年版本条目数增加了50%。第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”并新增了如下条款：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”
 

一方面是保护耕地，当时常见的“中国耕地11年减少1.25亿亩”等消息见诸报端，在本次修订中着重加强了对耕地的保护，但同时也开启了城市与农村土地的使用二元制。
 

五、2004年《土地管理法》的第二次修正：保护征地农民利益
 

随着我国经济与社会发展进程不断加快，用地需求再次盲目扩张。地方政府低价出让土地、圈占土地，各类开发区遍地开花，政府或政府部门土地违法案件仍高居不下。我国耕地数量迅速减少。随着耕地被大量征用，当时的征地制度，在很大程度上忽视了农民的利益，已不能适应新的经济形势下对失地农民进行合理安置补偿的要求，部分失地农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，生活水平下降。
 

基于上述背景，2004年8月28日，第十届全国人大常委会第一次会议对土地管理法进行适宪性修改，把原来“国家为了公共利益的需要可以对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，同时把《土地管理法》中的“征用”全部修改为“征收”。
 

六、《土地管理法》的第三次修正：突破城乡一体化发展制度障碍
 

随着实践的不断发展和改革的不断深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，包括：
 

1、土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾积累较多；

2、农村集体土地权益保障不充分，农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价；

3、宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难落实；

4、土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等。
 

8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上，做出了多项重大突破：
 

1、破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍
 

新《土地管理法》删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。
 

2、改革土地征收制度
 

（1）对土地征收的公共利益范围进行明确界定。新《土地管理法》增加第45条，对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确：因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。
 

（2）明确征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。新《土地管理法》首次将2004年国务院28号文件提出的“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则上升为法律规定，并以区片综合地价取代原来的年产值倍数法，在原来的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿费用和将被征地农民社会保障费用的规定，从法律上为被征地农民构建更加完善的保障机制。
 

（3）改革土地征收程序。将原来的征地批后公告改为征地批前公告，多数被征地的农村集体经济组织成员对征地补偿安置方案有异议的，应当召开听证会修改，进一步落实被征地的农村集体经济组织和农民在整个征地过程的知情权、参与权和监督权。倡导和谐征地，征地报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。
 

3、完善农村宅基地制度
 

新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，在原来一户一宅的基础上，增加宅基地户有所居的规定，明确：人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障农村村民实现户有所居。同时规定：国家允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。这一规定意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。另外，新《土地管理法》下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由乡镇人民政府审批。
 

4、为“多规合一”改革预留法律空间
 

随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。考虑到“多规合一”改革正在推进中，新《土地管理法》为改革预留了法律空间，增加第18条，规定：国家建立国土空间规划体系。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和和城乡规划。同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。
 

5、将基本农田提升为永久基本农田
 

新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田，增加第35条明确：永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须落实到地块，纳入数据库严格管理。各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况确定。
 

6、合理划分中央和地方土地审批权限
 

长期以来，地方对建设用地审批层级高、时限长、程序复杂等问题反映强烈。新《土地管理法》适应放管服改革的要求，对中央和地方的土地审批权限进行了调整，按照是否占用永久基本农田来划分国务院和省级政府的审批权限。今后，国务院只审批涉及永久基本农田的农用地转用，其他的由国务院授权省级政府审批。同时，按照谁审批谁负责的原则，取消省级征地批准报国务院备案的规定。
 

7、土地督察制度正式入法
 

新《土地管理法》在总则中增加第五条，对土地督察制度作出规定：国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。以此为标志，国家土地督察制度正式成为土地管理的法律制度。


（作者：周其仁）