李巍等 | 东亚金融地区主义的制度升级
更新时间：2020-02-10 16:38:09 | 来源： 人民大学国政评论
内容提要
1997年亚洲金融危机爆发后，东亚金融地区主义开始全面兴起。在之后二十余年的时间里，东亚金融合作经历了建立财金对话机制、签署货币合作协议和构建实体监督机构三个重要的演进阶段，不断实现了制度建设的升级。本文基于折中主义的分析路径，构建一个“供给侧—需求侧”的理论分析框架，来解释东亚金融地区主义进程中的这种缓慢而渐进的制度升级现象。本文认为，从需求驱动层面看，东亚国家在先后两次金融危机的刺激下，不断积累建立地区救援机制和危机管理机制的强烈需求；从供给驱动层面看，地区领导国之间的权力政治，包括权力结构和关系进程的变化，决定着地区金融公共物品供给的能力与意愿。领导国的供给和成员国的需求在不同时空条件下的变化，共同搭建了东亚金融合作的政治基础，从而塑造了东亚金融地区主义的制度升级进程。
【关键词】：金融地区主义；制度升级；清迈倡议；AMRO；“10+3”
由于诸多复杂的原因，东亚经济地区主义长期处于严重滞后状态。作为世界上最具经济活力和发展潜力的地区，该地区至今没有建立一个统一的自由贸易区，更谈不上在自贸区基础上的深度经济整合了。但是，值得关注的是，从1997年至今的二十余年间，东亚的金融地区主义进程却取得了一些重要的进展，尽管这一过程缓慢而艰难，并且充满了各种挫折。
东亚金融地区主义大致了经历了三个发展阶段。第一个阶段是从1997年“10+3”首次非正式领导人峰会到1999年“10+3”财金对话机制的形成，这标志着东亚初步建立起相对稳定的区域金融政策对话和协调机制，是东亚金融合作制度化进程的起步。第二个阶段是从2000年清迈倡议的签署开始，东亚金融合作进入实质性阶段，覆盖东盟和中日韩全部成员国的临时性双边货币互换网络开始形成。第三个阶段则是2009年清迈倡议多边化协议的达成和不断发展，集中体现在东亚外汇储备库的建成扩容和东盟＋中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）的实体运营上。这意味着松散的双边援助升级成了制度化水平更高的多边救助机制，并且开始拥有相对独立的地区监督机构来管理和支持多边外汇储备库的运行过程，从而标志着东亚金融地区主义的新突破。
东亚金融合作不断向前推进的动力是什么？如何解释东亚金融地区主义这种“缓慢的制度升级”？单纯的经济驱动说远不足以解释这一现象，东亚金融地区主义不仅有市场力量的推动，更是一种主权国家间的政治安排，有赖于政治力量的驱动。本文从国际政治经济学的视角出发，基于折中主义的分析路径，试图搭建一个供给侧—需求侧的理论框架，来全面解释东亚金融地区主义的制度升级。
这一框架认为，对于东亚地区金融合作的推动力，需要考虑需求侧和供给侧两个方面。从需求驱动层面看，1997年和2008年两次金融危机刺激了东亚地区的公共需求，即保障金融安全需求；而这一需求无法通过国家自助来得到满足，因此进一步诱发了东亚大部分国家对构建地区金融互助网络的诉求，这一诉求主要集中在提供地区流动性支持以抵御危机和进行监督协调以防范危机。因此在两次危机的刺激下，东亚地区积累着建立地区救援机制和危机管理机制的强烈需求。从供给驱动层面看，大国的权力政治影响着地区金融合作的领导力基础，即提供金融援助这一公共物品的能力与意愿。领导力基础包括结构和关系两个层面，大国之间权力结构的变化与相互关系的变化将会直接作用在地区的政治领导力上。具体来讲，中日两国的对抗关系将阻碍地区金融制度建设，而妥协合作将促进地区金融合作取得进展。综合起来，这种来自需求侧和供给侧的双重力量，共同搭建了东亚金融合作的政治基础，并推动东亚金融地区主义的制度升级。
一、制度升级的供需动力：一种解释框架
制度缘何变迁是制度主义学派研究的核心问题之一。制度变迁分为制度升级（institutional upgrade）、制度僵化（institutional stagnation）和制度退化（institutional decay）三个方面。东亚金融地区主义的演进图景展现出从建立对话沟通机制、签署货币合作协议到构建实体监督机构的纵向制度升级。而要对这一制度水平不断提升的金融地区主义进程的驱动机制进行过程追踪式的验证和探讨，必须首先建立起相应的理论分析框架。
（一）国际制度变迁的三个方向
伴随着人类社会的演进，大量复杂的集体行动不断出现，这就要求建立不同类型的制度来规范集体合作过程中的预期、目标、行为、收益和风险等。在国际层面，自航海运动特别是工业革命以来，全球化进程不断加剧，国与国之间的交往密度越来越高，大量国际制度不断生成，以规范日益复杂多元的国际行为，并降低国际交易成本。国际制度的基本形式按照制度化水平的高低形成了从非正式运行机制、有约束力的正式协议、一般的正式国际组织到超国家组织的连续谱系。需要特别指出的是，并非是所有的国际制度变迁都是从低水平、低效率向高水平、高效率的正向演进，现实中存在大量倒退性或停滞性变迁现象。因此，国际制度变迁可以被归纳为三个基本方向：制度升级、制度僵化、制度退化。
所谓制度升级是指，国际制度在创设后持续朝着既定方向和目标，从低水平的非正式合作形式向更高水平的正式合作机制演进。在全球层面，1995年关贸总协定（GATT）演变为世界贸易组织（WTO），是全球贸易制度的一次重大升级，前者只是一个为贸易谈判提供依据的全球多边协定，而后者则是一个真正意义上的国际组织。在区域层面，制度升级最经典的案例就是欧洲一体化历程。从最初的功能性的煤钢联营，发展到自由贸易区和关税同盟，再到包括商品、服务、技术、资金和人力自由流动的统一市场，最后到1999年欧元的诞生，欧洲的一体化进程伴随着以欧盟委员会为中心的各种制度的创建和升级。目前欧洲的一体化处于完善货币联盟，加快建设财政联盟，并为迈向政治联盟创造条件的阶段。虽然英国“脱欧”致使欧洲一体化前景蒙尘受阻，但欧洲依然是目前地区合作制度化演进从非正式协约走向实体联盟机构的实践典范。
除了欧盟，金砖国家在十多年时间里实现了从一个投资概念到一个相对完善且有影响力国际机制的转变。从2006年9月金砖四国外长在联合国大会首次非正式接触会面，发展到外长、财长和央行行长定期会晤；然后到2009年6月金砖四国首脑会议在俄罗斯叶卡捷琳堡举行，自此部长级会晤升级到元首峰会并定期化；2010年12月第三届金砖峰会正式批准南非加入，四国变五国，实现了第一次扩员；再到多部门和多领域的磋商机制的成形。金砖国家已经初步形成了以首脑峰会为核心，以部长级会议为骨架，以各种论坛等为枝叶的多层次国际合作机制。不仅如此，金砖国家新开发银行等实体机构也建立了起来。
所谓制度僵化是指国际制度在发展过程中未达到目标且中途被不同程度地锁定，既没有持续前进，也没有彻底消亡，而是处于制度建设的停滞状态。东亚峰会就体现出诸多的制度僵化的特征。东亚峰会自2005年12月首次召开以来，每年一次，迄今已经举行了十三届。然而也正因成员组成的复杂性，东亚峰会一度成为大国博弈以及大国与东盟博弈的焦灼战线。各方在利益和代价的分配、界定方面存在一定的分歧，但又因为担心解决和管控分歧会招致更多纷争，所以采取消极作为的立场。目前东亚峰会主要通过首脑、外长及高官会晤来讨论未来的发展方向，除了通过一些不具约束力的联合声明之外，没有实质性合作内容。不仅如此，当前还有不少国际制度都呈现不同程度的僵化趋势，比如亚太经合组织，也已经有多年在制度建设和合作推进方面乏善可陈。
所谓制度退化则是指，国际制度在一段时间的前进式发展后，不再继续演进反而以某种途径或形式全部或部分地向更低水平的制度安排倒退，甚至出现了制度消亡。中日韩峰会始于三国领导人在1999年“10+3”峰会期间“早餐会”上的首度聚首，此后每次“10+3”峰会期间，中日韩之间举行三国峰会。2008年三国领导人决定将中日韩领导人峰会机制化，并从“10+3”会议中独立出来，三国每年轮流主办会议，而不是在东盟国家举行，并于2011年在韩国成立了秘书处，而且在2012年签署了中日韩投资协定，启动了中日韩自贸区谈判。这标志着中日韩三方合作机制的升级。然而，2012年第五次三国领导人会晤之后，中日韩峰会突然生变，日本政府非法“购岛”以及安倍晋三上台后参拜靖国神社等种种行径，引发日本与邻国关系紧张，三国领导人会议机制陷入中断。时隔三年后，2015年11月，第六次中日韩领导人会议在首尔召开，峰会得以重启。此后两年峰会又被中断，只是召开了外长会议。2018年虽然在东京召开了第七次峰会，但随着2019年日韩关系恶化，第八次峰会能否如期召开已经存在巨大变数。这是一个制度退化的生动案例。
此外，中美副总理级的双边经济对话机制也呈现出一定程度的制度退化趋势。从最早中美战略经济对话的一年两次，到中美战略与经济对话的一年一次，再到现在中美全面经济对话的式微，后来被中美经贸谈判机制所取代，名存实亡。中美经济对话机制因时而变，经历了退化的过程。
（二）东亚金融地区主义的制度升级
金融地区主义，又称区域金融一体化，从低到高通常需经历危机救助机制、资本流动及监管安排、汇率协商和制度安排以及货币统一四个阶段。目前来看，东亚金融合作已经初步完成第一个阶段，开始向第二个阶段迈进，这一过程是通过多次制度升级来实现的。
第一，建立高层政策对话沟通机制。1999年1月，第二次“东盟＋中日韩”财长会议在菲律宾马尼拉举行，此次会议标志着东亚“10+3”财长会议的机制化，代表着东亚金融合作已经形成了相对稳定的政策对话和信息沟通渠道，东亚金融地区主义开始起步。
第二，构建区域危机救援合作机制。2000年5月，第三届“10+3”财长会议在泰国清迈达成了著名的《清迈倡议》（CMI），标志着东亚各国开始签署双边货币互换协议来昭示集体行动建设地区金融安全互助网络的决心；2009年5月，第十二届“10+3”财长会议在印度尼西亚巴厘岛达成了《清迈倡议多边化》（CMIM）协议，标志着东亚开始将零散独立的双边协议升级为统一管理的多边协议，表明东亚地区为抵御危机共同搭建起了覆盖域内所有成员的区域金融救助机制，标志着东亚金融地区主义得到进一步推进。
第三，建立区域实体监督协调机制。2011年4月，东盟＋中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）以有限责任公司的形式在新加坡成立，并在2012年2月29日正式投入运营，20116年2月9日正式升格为国际组织，标志着东亚建立了实体化的地区监督机构，东亚金融地区主义进一步深化。
上述三个阶段的制度建设的图景反映出东亚金融合作从较低水平的“清谈”对话到日常监督的实体机构的纵向升级过程，反映出东亚金融地区主义的制度水平在不断提升。
（三）对国际制度升级的解释：供求驱动的分析框架
目前，研究国际制度变迁的既有理论主要可以分为两种视角：一是经济功能主义和自由制度主义强调的需求能动和制度促进论；二是新现实主义的霸权稳定论。前者集中于需求层次，后者主要是供给层次。根据传统功能主义理论的观点，国家能动地集合到一起是源于某种共同的需要，而地区或世界秩序的建构有赖于国家之间加强非政治性的功能性合作。新功能主义进一步指出，功能性合作存在某种“溢出效应”，从而有助于实现功能外的其他目标。然而，功能主义普遍对政治因素的估计过于乐观，功能性的扩张无法轻易达到政治领域，比如地缘政治和大国博弈的问题。还有学者认为，经济利益可以塑造国家偏好，进而解释地区合作。然而此种观点忽略了国家偏好的复杂性，地缘安全和经济安全的偏向性决定了国家参与地区合作的积极性。自由制度主义则认为，国家出于理性算计和自我的利益需要，通过建立自我约束的制度来促进合作和目标实现。总之，自由主义的学者偏向成员国的需求侧，认为制度创建和制度变迁都是利益需求的产物。而新现实主义者提出的霸权稳定论则更强调提供主要制度产品的霸权国在制度创建和制度变迁过程中所发挥的主导作用，制度只是服务于霸权国利益的附属品。现实主义者偏向供给侧的研究，领导国基于自身私利考虑，对于公共物品的供给意愿，是决定制度变迁的重要动力。从供给能力上讲，一个缺乏领导国的国际体系难以实现国际制度的有效供给。
致力于国际制度竞争现象研究的现实制度主义将自由主义所强调的国际制度的公共服务特性与现实主义所强调的领导国的私人工具导向进行了折中，这实际上是试图同时考虑国际制度的供给侧和需求侧。受这种理论启示，笔者试图从将需求和供给相结合的角度，提出一个解释国际制度升级的供给侧—需求侧的分析框架。国际制度的公共服务能力决定了成员国对国际制度的需求，而成员国需求的变化是推动国际制度变迁的需求侧力量；国际制度同时能够被领导国运用于其私人权力的诉求，这是领导国带领成员国推动国际制度建设的供给侧动力。本文虽然集中关注东亚金融合作的制度升级现象，但这种供需两侧的分析框架其实也可以解释国际制度的僵化和退化。
第一，需求侧。需求侧主要包括需求主体、需求内容、需求程度，三者共同组成国际制度变迁需求侧的基本要素。需求主体，即国际制度的组成成员，它们构成国际制度的主要参与力量，我们通常称为成员国；需求内容，即需求主体的具体诉求，它们往往决定了国际制度的主要内容和目标；需求程度，即需求主体对具体诉求的迫切程度，这在一定程度上影响着国际制度被创建和实现升级的速度。在同一制度框架下，不同成员对制度的需求内容和需求程度其实是不一样的。
就东亚金融合作的制度升级而言，首先，从需求主体上来说，东南亚国家对制度性公共物品的需求最大，因为它们作为中小经济体又高度依赖国际市场，国际市场的任何动荡都会对其金融安全产生影响；韩国次之，它也曾在危机中遭受重创，对防范金融危机有切肤之痛，相比之下，中国和日本由于自身实力较强，具有自我保障金融安全的能力，对公共物品的需求相对较低。其次，从需求内容来说，东亚金融合作的成员国最主要的诉求是建立一个可以互助的金融安全网，保障金融安全而并非金融一体化是东亚成员国特别是东南亚成员国的优先诉求，因此，东亚金融地区主义的制度升级，主要围绕建立危机救援机制展开，而其他的内容如金融自由化，并非成员国的主要诉求，至今也并未构成东亚金融地区主义的主要内容。最后，从需求程度来说，1997年和2008年的两次危机作为两大驱动因素大大提升了对公共物品需求的紧迫性，因此东亚金融地区主义的进展主要是在两次危机之后的几年里发生的。与此形成鲜明对比的是，在2003—2008年的五年里，东亚金融合作则呈现出长达五年的停滞期。
第二，供给侧。供给侧主要包括供给主体、供给结构、供给方式，三者共同构成国际制度升级的领导力基础。供给主体，即公共物品的提供者，它们是国际制度创建和变迁的主要引擎，我们通常称为领导国。供给结构，即供给主体的结构组成，有单一霸权的一元领导结构，比如国际货币基金组织；有两极的二元领导结构，比如欧洲一体化；也有多元领导结构，比如金砖新开发银行。供给方式，即国际制度是以领导国相互竞争还是妥协合作的方式被提供，这主要取决于领导国的关系状态，它在一定程度上决定了国际制度升级的路径。
就东亚金融合作的制度升级而言，首先，从供给主体上来说，东亚金融安全网的提供者主要是日本和中国，其次就是韩国。这一方面是因为它们具有较强的金融资源，另一方面它们特别是日本在金融危机治理方面具有非常成熟的经验和老练的人才。其次，从供给结构来说，东亚金融地区主义的进程经历了日本单一主导的结构到中日共同领导的结构的转变。最后，从供给方式来说，由于日本一开始并不愿意接受中国的领导作用和领导地位，清迈倡议最初是以双边货币互换网络的方式展开，直到日本逐渐接受中国在东亚地区快速发展的现实之后，中日才以平等方式开展多边化的努力。
第三，需求侧和供给侧各自单独或相互作用对国际制度升级产生的推动力或阻力。需求侧产生的公共需求越明确、越强烈，国际制度的驱动力越强；供给侧提供的领导基础越积极、越有效，国际制度的吸引力越大；而二者之间的互动越良性，国际制度升级的持续性越稳定。东亚金融地区主义制度升级的方式和进程就是这两股力量共同作用的结果。
二、东亚金融合作的起步：建立对话机制
由于感受到亚洲金融危机所带来的巨大痛苦，东亚各国开始积极探讨开展地区合作的可能性和形式，东亚金融地区主义由此兴起。但东亚金融合作一开始就伴随着各种激烈的纷争，并且在诸多挫折中踯躅向前。
（一）东亚金融合作的初步尝试
20世纪90年代初到1997年金融危机前，涉及或包括东亚地区的国际金融合作有三个相对稳定的对话平台：东亚及太平洋中央银行行长会议机制（EMEAP）、日本—东盟财长会议机制（Japa-ASEAN FMM）和亚太经合组织财长会议机制。然而，这些机制都不是应对东亚金融危机的有效平台。EMEAP创建于1991年并在1996年实现了从副行长会议向行长会议升级，它虽然包括了亚太地区1个主要经济体的央行行长，但是它没有包括各种财政部长。显然， 在当时应对危机不仅仅是需要央行讨论货币汇率问题，而是需要财政部拿出真金白银解决危机国家的流动性困境。当时日本—东盟财长会议尚未定期化，而且抛开中国和韩国这两个在该地区有影响力的国家来建立东亚金融合作安排也不太现实。虽然亚太经合组织从194年就建立了年度财长会议机制，但是日本考虑到美国在其中扮演中心角色，实际上也并不愿意多加利用。因此，日本转而开始寻求建立全新的由日本绝对主导的地区金融合作框架：亚洲货币基金组织（AMF）。
1．制度失败：亚洲货币基金（AMF）
1997年7月2日，亚洲金融危机首先袭击了泰国，随后8月1日，泰国救援磋商会议在东京召开。与会的相关国家和国际组织包括国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）和亚洲开发银行（ADB）通过了总额17.2亿美元的救援计划，参与救援融资的国家与地区有：日本、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、文莱、韩国、中国（包括中国香港）和澳大利亚。虽然美国参与了此次会议，但并没有出资贡献。素有“日元先生”之称的榊原英资（Eisuke Sakakibara）2000年评价道：“此次救援让出资国们感受到了亚洲国家的团结。”正是在这种对日本实施领导有利的集体行动条件下，日本决定立即推进组建亚洲货币基金组织（AMF）。
泰国救援会议之后的1997年9月，日本在中国香港召开的国际货币基金组织和亚洲开发银行会议上正式提出建立亚洲货币基金组织的畅想方案：由日本、中国、韩国和东盟参加并共同出资，日本为主要出资国，组建一个初始规模为1000亿美元的类IMF的地区性金融机构，为遭受货币危机的国家提供援助，并防止危机在东亚地区范围内的蔓延。9月21日，时任日本财务省副大臣榊原英姿组织召开了一个由10个AMF潜在成员国组成的财长副手准备会议，美国和IMF以观察员身份列席。在这次会议上，日本、韩国和东盟均支持AMF的创设，但是美国和IMF表达了强烈的反对。澳大利亚和中国香港保持中立立场，仅不带倾向地发表了一般性评论，中国内地则始终并未表态。很显然，危机后日本发起的第一个区域金融合作方案遭遇困境。随后该提案随即被无限期搁置。
AMF出师未捷，其失败的原因很复杂。首先，从技术上看，要想获得倡议成功的机会，日本需要开展大量的调研背景工作，进行许多非正式的讨论和针对主要利益相关者的私下游说。然而，这些前期准备工作在当时还没有完成，日本就在匆忙之中抛出这一方案，必然令与会者措手不及，自然产生抵触情绪。其次，这个提案提出之时，IMF已经实施了泰国救助计划，虽然东亚国家认识到IMF在救援行动中存在一些问题，但IMF在当时的危机救援中仍然发挥着主导角色，具有相当的国际权威，因此日本的提议不合时宜。当时IMF提出的反对论点是，这可能对国际货币基金组织造成很多道德风险。然而，区域货币组织实际上在当时并不是什么新鲜事物，因为它们已经存在于拉丁美洲和中东的实践中了，并且与IMF共存。因此，IMF的论调其实站不住脚。AMF之所以遭到IMF的强烈反对，主要还是因为IMF不太希望看到当时的世界第二大经济体领导创建一个竞争性的新机构。最后，日本的提议未能协调好中国和美国的战略疑虑，这是导致计划流产的根本原因。大部分学者认为，中国对日本的倡议持保留态度的原因在于AMF将会成为日本在东亚扩张势力范围的工具，而这比美国在东亚利用强大的安全同盟关系加强存在感更值得警惕。美国更是认为此举将挑战其领导的全球金融秩序和美元霸权。在美日特殊关系的背景下，一旦美国反对，日本不可能执行其计划。
总之，正如中国学者高海红所言，“日本实际上是在一个错误的时机提出了一个正确的建议”，而且没有为这个建议的实施进行周密的部署，这反映出了日本政治领导力的不足。它是日本制度倡议的一次重大挫折。
2.制度替代：马尼拉框架（MFG）
虽然AMF倡议失败，但是日本仍不放弃领导东亚地区继续努力探索金融合作的方式和路径，选择缩小范围并从建立稳定有效的对话合作机制开始，策略上加强对东亚国家的经济援助以增强政治领导力，立场上承认美国的全球领导地位，以曲线渐进的方式推进其金融地区主义主张。
1997年1月，美国为了应对东亚金融地区强烈的自发性合作行动，发起创建了马尼拉框架小组（Manila Framework Group，MFG）。它是在IMF、世界银行、亚洲开发银行和国际清算银行（BIS）的共同支持下成立的，是一个致力于高层次监督对话的区域性财金论坛，旨在为“促进东亚地区合作和金融稳定而建立一个新框架”。马尼拉框架每年定期召开两次会议，主要由亚太地区14个国家和地区的财政部和中央银行副行长以及世界银行、IMF、亚洲开发银行的代表共同参与。虽然该论坛包含一些区外成员，但它是亚洲金融危机后东亚国家参与的第一个探讨东亚金融问题的重要对话平台。马尼拉论坛涉及如下一些具体举措：（1）建立区域监督机制，以补充国际货币基金组织的全球监督；（2）加强经济和技术合作，特别是加强国内金融体系建设和监管能力；（3）加强国际货币基金组织应对金融危机的能力；（4）建立合作融资安排，以补充国际货币基金组织的资源。由于有美国和IMF的参与，该框架内的讨论和提议强调IMF的中心角色。
虽然马尼拉框架小组的会议并未达成任何具体的成果，但是在一定程度上有助于信息沟通、风险分散和早期预警。这一机制在某种程度上开启了东亚地区的预警机制建设，同时也加强了东亚地区和国际监管机构诸如国际货币基金组织间的沟通与合作。因此，有学者认为，马尼拉框架是地区监控与同行压力的重要论坛，是亚太地区第一个具有防范金融风险作用的区域性对话合作机制。它为后来“10+3”框架下的财金合作机制建设提供了宝贵的经验。然而，马尼拉框架实质上是以美国的参与为前提的对话合作机制，而不是东亚自身严格意义上相对独立的合作框架。这意味着东亚地区金融安排还只停留在补充IMF现有资源和监督体系。
有趣的是，尽管美国是该框架内最大的经济体，但是似乎并没有形成对马尼拉框架的绝对控制。日本在该框架建立伊始便积极参与并成功地避免了美国与IMF的联合主导，一个明显的例证是，亚洲开发银行（ADB）而不是IMF负责马尼拉框架内的经济监督，而且每次会后由日本财务省对外发布会议声明。尽管日本付出了较大努力保证框架的主导权不被美国占据，但是它似乎也显得并不是很积极地利用该框架作为推进东亚金融合作的平台，2000年后，日本财务省停止发布马尼拉框架下副财长会议的任何声明。2011年，第八届马尼拉框架组织会议在北京召开，时任中国财政副部长金立群主持了会议。此后马尼拉框架组织再也没有举行过会议，该机制宣告结束。
（二）“10+3”对话机制的形成与中心化
雄心勃勃的AMF惨遭失败，有美国参与的马尼拉框架组织无疾而终，东亚金融合作的两次制度实践都以失败告终。东亚金融地区主义只能从该地区的实际情况出发另辟蹊径。在这种背景下，从制度化水平最低的顶层对话机制入手，来构建东亚金融合作新平台的思路就应运而生。
1.制度竞争：日本—东盟框架与“10+3”框架
金融危机后，日本成功地将日本—东盟财长会议年度机制化，并希望利用其作为解决地区金融危机的重点框架，进而确立日本在东亚金融合作中的单一领导地位。但是部分东盟成员国一直更希望建立一个囊括中国和韩国在内的东亚经济合作机制。
早在1990年，马来西亚总理马哈蒂尔（Mahathir Bin Mohamad）就提出了建立“东亚经济集团”的构想，只是这一构想因为遭到美国的反对，同时日本也表态消极而在当时如火如荼的APEC机制建设面前被搁置。1995年，在曼谷召开的东盟首脑会议，时任新加坡总理吴作栋提议邀请中日韩三个东北亚国家未来参与到东盟峰会中来，这一愿景在两年后成为现实。1997年12月，在第二次非正式东盟峰会后，首次东盟和中日韩（时为“9＋3”，1999年柬埔寨加入东盟后成为“10+3”）领导人非正式会晤在吉隆坡召开，时任中国国家主席江泽民出席会议。会议就维护东亚经济稳定方面的合作进行讨论，尤其是东南亚金融危机的应对问题。自此，东盟—中日韩领导人会议成为每年例行的年度首脑会晤机制。此时，东亚内部形成了两大地区对话合作机制的竞争，即日本—东盟合作框架和东盟—中日韩合作框架中哪一个将作为东亚地区开展财金合作的核心机制。
在这种情况下，东盟的地缘政治考虑显得至关重要，因为东盟的选择将对东亚金融合作的制度框架产生决定性的作用。首先，东盟对避免地区金融合作成为大国的地缘政治工具极其敏感。事实上，由于日元在1997年东南亚金融危机中大幅贬值，未能提供货币锚这一公共物品，东亚国家对日本的货币信誉和地区主义动机进一步产生了怀疑，并对第二次世界大战后日本的政治野心保持警惕。因此，东盟各国对日本单一主导地区金融合作心存谨慎。其次，东盟希望加强其作为经济共同体的政治影响力。在很大程度上，为了捍卫所谓“东亚精神”倡导的政治平衡，东盟担任了非常重要的地区主义驾驶员的角色。一方面，东盟不希望因金融地区主义的发展而削弱了其作为经济共同体的话语权；另一方面，东盟又希望在中日两国的竞争主导中增加谈判影响力以得到更多的政治和经济利益。因此，东盟各国希望将中日韩三国都纳入地区对话谈判机制中来。再次，从1997年下半年开始，危机开始从东南亚蔓延到韩国，并很快成为危机的重灾区，韩国也迫切要求加入东亚金融合作机制的建设中来。
很明显，东盟和日本之间对开展地区金融合作范围的问题产生了分歧。同时，东盟＋中日韩合作进程也加快了脚步。198年12月，第二届东盟和中日韩领导人非正式会议在越南河内举行，会议就促进地区经济恢复方面的合作开展讨论，与会的时任中国国家副主席胡锦涛建议在“9＋3”框架内举行财政和央行副手会议。日本财务省开始变得对“10+3”框架更感兴趣，几个月后，第一次财长和央行行长副手会议于1999年3月在河内举行。随后4月，首次“10+3”财长会议在马尼拉举行。也就是说，从“10+3”首脑对话开始，到财长和央行行长副手会议，再到财长会议，在不到两年的时间里，一个新的东亚财金对话机制就初步建立起来。
值得一提的是，此时“10+3”层面的会议还只是比较低层次的聚会清谈，没有达成任何共识，并且日本—东盟财长会议也同时在马尼拉召开，日本一直在努力加强该机制的地区存在感和效用。因此，在这个时期，“10+3”财金对话机制和日本—东盟财长对话机制的较量还处于角力之中，谁也没有占据绝对的上风。
2.制度完善：“10+3”财金合作机制的中心化
很快，形势日渐明朗。1999年1月，“10+3”各国领导人在菲律宾马尼拉发表了《东亚合作联合声明》，一致同意加强金融、货币和财政政策的对话、协调与合作，并认可“10+3”合作框架对提高东亚自我救助能力的重要性。时任国务院总理朱基在会议上建议将东亚财政和央行副手会议机制化并根据需要在此基础上举行财长和央行行长会议。中国的倡议得到了与会各方的同意并一致决定将“10+3”财长会议机制化。而日本—东盟合作框架此时显得捉襟见肘，东亚地区内越来越多的国家认同“10+3”机制比日本—东盟机制更加有效。随后1月28日，第二次“10+3”财长会议在马尼拉举行，标志着“10+3”财金合作进程正式走上制度化方向，成为地区金融合作的核心平台。此后20年东亚金融地区主义几乎所有的进展和成果，都是在“10+3”财金对话这一平台上达成。不仅如此，此后这一平台的组织化水平得到了稳定提高，具体体现在以下几个方面：
第一，议程组织化和联合主持制度。2019年5月2日的第2届“10+3”财长和央行行长会举行，从1999年4月第一届会议至今已经过去了20年，但这个有组织、有程序议程从来没有中断过。从2008年开始“10+3”财金对话机制开始实行联合主席制度，由当年东盟轮值主席国和中日韩三国之一共同担任,，2019年由中国和泰国担任联合主席。这一制度改革提升了中日韩三国在财金对话机制中的地位。
第二，参与范围扩大。原则上，“10+3”财长会和亚洲开发银行年会一起召开，每年5月上旬举行一次，由13个国家的财政部长、亚洲开发银行总裁、东盟秘书长共同参与讨论。2011年后新成立的东盟＋中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）主任也开始参会。此外，从2012年开始，各成员国的中央银行行长也开始参加会议，并改组为“10+3财长和央行行长会议”。从2015年起，IMF执行副总裁也开始参与东亚财金对话。
第三，会议机制层级化。“10+3”财长会隶属于东盟＋中日韩领导人峰会，部长级会议下设副部长会议，通常由专门负责国际事务的财政副部长和央行副行长组成，春秋两次分别于4月上旬在东盟方面的联合主席国、于1月下旬在中日韩方面的联合主席国举行。临时特别工作组在副部长会议上递交报告和建议，同时就财长指示事项交换意见，确认合作进展、未来推进方向等。再往下还包括司长级工作组会议，比如清迈倡议多边化特别工作小组、促进亚洲债券市场发展倡议工作小组、调查小组等，主要探讨技术性问题。
总之，在亚洲金融危机前后的诸多制度尝试中，1999年的“10+3”财金对话机制从与之竞争的众多地区合作框架中脱颖而出，并最终稳定成为东亚地区金融合作的核心机制，开启了东亚金融地区主义的进程，并在20年间不断发展，呈现出制度升级的趋势。
（三）解释对话机制的建立与完善：供求驱动分析
对话机制的建立，是国际制度建设的起步。1997—1999年的三年间，东亚金融合作的制度成就主要体现在构建和完善了政府间的对话机制，这种对话机制成为后来推动具体合作的顶层设计。与其他很多对话机制的建立过程有所区别，东亚“10+3”的对话机制，是一种从上而下的模式，即先有首脑对话，而后有工作层面的副部长对话，最后是确立功能层面的部长级对话。
1．对话机制完善的需求侧
从需求驱动层面看，亚洲金融危机刺激了东亚地区的公共需求，即金融安全需求；而这一安全需求无法通过自助来得到满足，因此进一步诱发了东亚大部分国家采取集体行动的诉求；诉求首先需要得到表达和沟通，因此亟须建立稳定的地区对话平台。这一逻辑解释了危机爆发到“10+3”财金对话机制建立的需求驱动机制。
不仅如此，亚洲金融危机的救援过程，让东亚国家普遍意识到依靠IMF和美国的高度不可靠。东亚各国在亚洲金融危机后IMF的救助行为中看到了对经济小国的地区歧视性救援差异，更加激起了它们对IMF全球救援机制合法性的质疑。
亚洲金融危机给东亚地区带来了巨大的冲击，部分经济体出现了流动性不足的紧迫困境，问题迫在眉睫需要得到解决。此时小国们仅靠自身和东盟内部无法提供充足的流动性，因此便寄希望于美国和国际货币基金组织（IMF）。然而IMF所依赖的框架一直是新自由主义，这与东亚国家所信奉的“发展型国家”模式格格不入。不少东亚国家认为，如果把IMF比作医生，那么在亚洲金融危机期间，它并没有处理好各个病人所面对的具体“病症”。正是基于这种理由，马来西亚干脆拒绝了IMF的援助。
IMF严苛的贷款条件和高政治门槛让这些国家的政府望而生畏、苦不堪言。韩国就是典型一例。亚洲金融危机时期，韩国外汇储备规模急剧收缩，政府面临破产，被迫向IMF等国际机构和其他国家寻求帮助。但IMF和它的主导国美国，在一揽子援助贷款背后，给韩国提出了一系列严苛的调整政策。巨大的调整压力给韩国带来痛苦，每一个附加条款都让韩国陷入艰难抉择。韩国政府也曾求助于日本，但迫于美国和IMF的压力，日本政府也表示只有在韩国接受IMF的改革框架后，他们才愿意支持韩国。到了1997年12月，韩国外汇储备仅剩50亿美元左右。每多一刻的犹豫都可能葬送整个韩国经济，政府最后不得不接受IMF提出的方案，获得了其提供的570亿美元一揽子贷款。具有同样“屈辱”体验的还有印度尼西亚，因此它们对于参与“10+3”框架下的金融合作异常积极。
总之，危机的即时性和毁灭性让原本滞后的东亚合作意识大大增强，地区内的弱国和小国们抱团取暖，希望将地区内有经济实力和政治影响力的大国纳入集体救援的框架中来。正是在全球多边机构对区域金融公共物品供给不足的情况下，东亚地区开始持续积累着建设地区集体自救方案的需求，具体来说，东亚需要有新的国际金融公共物品来源。
2．对话机制完善的供给侧
从供给驱动层面看，地区领导力基础从日本主导—中国保留到中国倡议—日本支持的变化是“10+3”财金合作框架机制化与核心化的主要原因。对于机制演进，东亚地区仅有强烈的公共需求是不够的，还需要有能够提供地区金融公共物品的领导基础。对于领导基础变化的分析有助于解释机制创生、选择和生效的问题。
领导国是机制的创设者和公共物品的主要提供者，成员国是机制的追随者和参与者，少了其中任何一方，制度都无法得到建立和生效。亚洲金融危机刺激了东盟各国强烈的参与金融合作的需求，因此在很大程度上，新的对话机制建设取决于地区大国的政治领导。日本1967年成为世界第二大经济体，进入20世纪90年代，虽然经历了“泡沫破灭”的冲击，但依然是当时东亚地区经济实力最强的国家。此外，日本在东亚地区有较为深厚的经济金融合作经验，与东盟各国和美国互动交往频繁，在推行日元国际化和地区化战略中也积攒了不少领导经验；中国此时在涉足不深的国际金融领域，无法与日本竞争主导权。因此，在经济硬实力和金融领导经验上，日本是地区内当仁不让的领导者。但受历史和现实等诸多因素的影响，日本在东亚的政治威望和信誉远不如东亚秩序的传统大国中国。另一方面，中国在这个时期展现了较为强劲的经济增长潜力，与日本之间经济实力差距在不断缩小。1997年，中国在危机期间宣布人民币不贬值，大大提升了中国在东亚金融体系中的影响力；1999年，中国和美国达成入世协议，标志着中国将深度融入全球经济。因此，无论是日本还是东盟都不得不正视中国将在全球经济舞台上发挥的更加重要的角色。总的来说，这个时期，日本是东亚金融合作的实际主导者，而中国也是潜在的领导者。
日本倡导建立亚洲货币基金组织标志着日本领导东亚进行第一次金融创制，然而遭遇失败。导致其失败的原因有很多，但其中对于地区合作最重要的启示是地区领导力基础的不成熟。领导力基础包括两个方面，一是结构，二是关系。这个时期，日本居于绝对主导地位，但正因为少了地区另一个潜在领导国中国的支持，亚洲货币基金组织的地区倡议才在美国和IMF的反对中轻易流产。中国之所以不表态，实际上就是表达了对日本单独主导东亚金融制度建设的忌惮和担忧。这种消极的保留态度是地区领导基础薄弱的表现，中日两国存在持续的战略竞争和矛盾，无法轻易在关乎地区和自身重大利益的问题上达成共识开展合作。
中国和东盟倡导“10+3”财金合作框架与日本领导的日本—东盟合作框架之间存在的竞争以“10+3”财长会议的机制化和组织化结束，标志着真正意义上的地区财金对话机制形成。而领导力基础的变化依然是机制得以被成功创建的核心因素。出于对日本单边领导的担忧和增强自身经济事务影响力的考虑，中国适时抓住了东盟希望开展更广泛地区合作的需求，一改之前韬光养晦的低调表态，主动推动“10+3”财长和央行行长会议机制化的进程。这种积极的倡议态度体现了中国的潜在领导力，而得到大部分与会方的支持也说明其具有相对更强的政治号召力。在这种近乎一边倒的大趋势下，日本也选择了支持“10+3”财长框架。因此，从供给侧的领导力基础的变化来看，日本主导—中国保留的领导基础招致了AMF倡议的失败，而中国倡议—日本支持的领导基础极大地促进了“10+3”财金对话机制的建立和机制化。
三、东亚金融合作的推进：签署合作协议
“10+3”财金对话机制只是为合作的持续深入提供了最基本的制度平台。如果不能推进实质性的合作，对话机制很容易沦为一个“清谈馆”。为了解决在亚洲金融危机中暴露出的清偿问题以维护地区金融安全稳定的需求，东亚各方需要在10+3合作框架内拿出具体而实际的解决方案。一般来说，一个国家流动性保障体系有三个层次：首先，是一国自身所拥有的财富储备，主要体现为外汇储备；其次，是应对流动性危机的区域性救援机制，比如欧债危机之后建立起来的欧洲稳定机制；最后，是全球层面的“最后贷款人”机制，也即国际货币基金组织。亚洲金融危机暴露出部分国家仅仅依靠自身力量应对危机的困难，也暴露出全球层面“最后贷款人”的不可靠，因此，建立东亚地区流动性的互助机制，是应对地区金融危机的重要方式，也是东亚金融合作的当务之急。
地区金融救援机制建立在国家间的集体互助承诺基础之上，而这种互助承诺需要国家间协议来加以制度化和法律化。从建立对话机制到签署正式协议，这是国际制度升级的重要一步。不仅如此，即便是协议本身，不同类型的协议也体现了不同的制度化水平。具体到东亚金融合作协议的签署，从2000年清迈倡议，再到2009年清迈倡议多边化协议，东亚金融合作从松散的双边互换协议发展为统一的多边储备库协议，这体现了东亚金融地区主义制度水平上的不断提升。
（一）清迈倡议的达成和扩大
清迈倡议的签署，在东亚金融地区主义的进程中具有分水岭的意义，它标志着东亚地区实质性金融合作的开始。清迈倡议与其说是一个协议，还不如说是一个动态的制度化发展进程，无论是作为协议的签署还是作为动态的合作进程，都体现了东亚金融地区主义的制度升级。
1．协议生成：清迈倡议的签署
2000年3月，第四届东盟财长会议在文莱举行，各方同意将原东盟五国之间的货币互换协议范围扩大至东盟十国，然后再扩大到中日韩三国，从而形成“10+3”对话机制下的双边互换安排。当年5月，第三届“10+3”财长会议在泰国清迈达成了《清迈倡议》（CMI）。根据会后发布的联合声明，“10+3”财长对以下4个方面达成合作共识：第一，监控资本流动；第二，加强地区监督和信息共享；第三，全员签署货币互换和回购协议；第四，开展人力资源培训等。其中，“扩大东盟货币互换安排，建立东盟各国之间以及东盟和中日韩之间的双边互换和回购协议”成为清迈倡议的突出亮点，标志着“10+3”各国发出了统一的合作信号，东亚地区有必要建立一个地区融资安排来补充现有的以IMF为核心的国际流动性设施。
根据之前的东盟货币互换安排（ASA），按照出资份额和支付能力，东盟国家被分为两类：第一类为原东盟六国（新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾、印度尼西亚和文莱）各出资1.5亿美元；第二类为新加入四国（越南、缅甸、柬埔寨和老挝）各出资6000万美元以下不等。东盟货币互换安排的硬通货除了美元，还包括日元和欧元，适用伦敦银行间隔夜拆借利率（LIBOR）。互换安排的基本机制是，每个成员国的最大借款额限于其出资额度的两倍，货币互换的期限最长为6个月，可展期一次，但不得超过6个月。清迈倡议达成后，东盟国家之间货币互换的规模从之前的2亿美元的水平扩大到了10亿美元。
双边货币互换安排是出资国用美元与申请国的本国货币进行互换的一种设置，借款国可以用增印的本国货币先买进美国国库券作为担保来借入协议缔结方的外汇，在双方约定的未来某一时间再购回之前的证券。在清迈倡议的框架内，每一项双边货币协议下可以借入的最大资金额由缔结协议的双方商定，但由于90％的援助资金必须与IMF的贷款项目挂钩，因此借款国可以无条件提取的借款只有10％，货币互换期限为90天，可以延期7次，共630天。与国际货币基金组织挂钩是为了确保这种互换安排的大部分不是独立于IMF的援助，这是为了缓解那些担心与IMF条件和道德风险问题可能发生冲突的担忧。截至2005年，在清迈倡议的框架下，“10+3”成员国总共签署了16份货币互换协议，金额相对于东盟货币互换安排大大增加，总额为900亿美元，但没有一个国家真正动用和提取清迈倡议货币互换协议下的资金。
2．协议扩展：清迈倡议的扩大
清迈倡议在东亚地区形成了以“10+3”东亚双边货币互换协议为基础的互换网络，大大扩大了原来的东盟间货币互换规模。然而，这些双边协定在2008年前并不统一。许多双边货币互换最初都是单向协定，即一方有义务向另一方提供硬通货（通常为美元），而另一方则不必如此；启动机制上采用请求机制，只要协议双方达成一致即可按照协定进行货币互换。这也就意味着协定原则上是互惠的，但在义务上具有非对称性、在决策上具有松散性，约束力弱，并不是真正意义上的多边集体行动。此外，为了防范道德风险，90％的资金与IMF的贷款条件挂钩，暗示着东亚地区以借用信用的方式将绝大部分决策权委托给了美国和IMF，这说明建立起的地区救援机制仍然缺乏决策监督的独立性和运行启动的有效性。
为了加快双边货币互换的发展，2004年5月，各国财长同意对清迈倡议进行复审以加强其效力，并建立相应的复审工作小组，随后各国开始了长达两年的复审工作。复审的主要成果体现在了一年之后的2005年5月“10+3”财长会议上达成的伊斯坦布尔协定上。首先，各方批准将双边互换协定的规模扩大一倍；其次，该协定要求将出资规模与IMF贷款挂钩的比例从90％下调至80％，以减少对IMF贷款标准的依赖；最后，这次会议确定引进集体决策的启动机制，被视为向多边化方向推进的第一步。与此同时，伊斯坦布尔会议要求将互换网络多边化。
3．制度评估：清迈倡议的成就和不足
自2000年5月起，清迈倡议框架下的双边货币互换网络的全面建成耗时三年多，起步阶段发展缓慢，此后几年虽然又不断进行了制度上的细微改良，但清迈倡议的协议体系总体上仍然是较低层次的制度合作水平。
首先，清迈倡议的低制度水平主要体现在其行动的双边特征，它不是一个能够促成多边集体行动的制度体系。虽然207年京都会议上，各方已经达成了“在单一契约协定的统筹下，自我管理的储备池安排是一种恰当的多边化形式”的共识，但这一共识依然停留在谨慎的研究和“各怀心思”的阶段，成员国没有采取实际的行动。清迈倡议的制度提升进程陷入了放缓的困境。
其次，清迈倡议下的双边货币互换依然有80％要受限于IMF的贷款条件。与IMF的贷款条件挂钩意味着清迈倡议框架下的金融安全网缺乏独立性和灵活性，在实际危机救援中的用处不大。因此大部分国家实际上都不愿启动相关协议，双边货币互换的实际使用率很低。
最后，虽然从已签署协议的总体网络来看，双边互换体系的金额总数比较大，但是每个国家的可用金额实际上并不是很大，特别是与IMF脱钩的部分。例如，泰国能够从货币互换安排中获得约20亿美元，但是与泰国在1997年中所面临的流动性短缺的规模相比，这一数额捉襟见肘，或者与国际货币基金组织对泰国的一揽子计划（172亿美元）的规模相比，这一数字也是微不足道的。因此，目前清迈倡议下可用的资金数额仍然太少，以至于无法起到有效的救援作用。有些东亚国家反倒更愿意绕开清迈倡议，与美联储和中国人民银行签订货币互换协议。比如2008年国际金融危机爆发后，韩国并没有求助于清迈倡议的双边互换协议网络，而是转而与美联储签订了300亿美元的短期双边互换协议。2008年至2011年年底，中国也在清迈倡议框架之外与部分东亚成员签订了无附加条件的双边本币互换协议，为这些国家提供总规模为3600亿美元人民币的流动性支持。
总体来说，清迈倡议的象征性意义大于实际效力，签署双边协议表明了东亚国家合作开发自助机制的共同意愿，以降低危机的风险预期，但它远不是合作的终点，而是一项需要继续进行深入完善的工作。
（二）清迈倡议多边化：外汇储备库的形成和发展
尽管在21世纪初，东亚建立地区流动性救援机制的紧迫感有所降温，但从供给侧来讲，成员国外汇储备的积累也意味着，为建立区域流动机制提供储备的成本也下降了。清迈倡议升级的核心问题是将货币互换网络多边化，即建立一个共同的外汇储备库，以作为防范金融危机的区域性设施之一。2007年，京都举行的“10+3”财长会议上，各国财长宣布对清迈倡议的结构进行重大调整，即各方同意建立一个储备库安排。从储备库这一措辞可以看出，各国将其外汇储备全部或部分交由一个地区机构管理，并由其在危机发生后自动提供贷款。但事实的发展并非都是如此，此次会议发布的联合声明写道：
我们注意到，新成立的“清迈倡议多边化任务小组”的工作取得了重大进展。我们采取了按部就班的方式，原则是一致认为，在单一契约协定的统筹下，自我管理的储备池安排是一种恰当的多边化形式。我们认为，当前取得的共识是面向先进的地区流动性供给机制的一项重要成就。我们已指示副财长就CMI多边化的重要因素进行深入研究，包括：监督、储备资格、资金规模、贷款配额和启动机制。与此同时，我们再次重申坚守清迈倡议两项核心目标的承诺，即克服地区短期流动性困难和补充现行国际金融安排。
从声明中可以看出，京都会议的成果不过是一项各方共识，在另外进行重大研究前不会采取实际行动。事实上，“在单一契约协定的统筹下，自我管理的储备池安排是一种恰当的多边化形式”这一模棱两可的表述意味着，各国将继续自行管理外汇储备，但在资金释放条件方面会有一个统筹协定。此外，这一统筹协定在之后的三年内仍未出台。换言之，截至2008年年初，京都会议并未带来任何改变。京都会议的重要性在于，它体现了“10+3”财长正式致力于推进互换网络多边化，只是这一时期多边化进展缓慢，陷入了某种停滞。
同时，在需求侧，美国金融危机的爆发再次成为推动东亚建立危机救援机制的主要动力。京都会议一年后，2008年在西班牙马德里举行的第十一届“10+3”财长会议上，谈判进展有限，双方一致认为，储备库总规模至少为800亿美元，其中80％将由中国、日本和韩国提供，其余的由东盟国家提供。2009年5月3日，在印度尼西亚巴厘岛举行的第十二届“10+3”财长会议达成了更多实质性协议。联合声明包括以下内容：
在清迈倡议（CMI）上，我们已就清迈倡议多边化的所有主要组成部分达成一致，包括个别国家的贡献，借用无障碍环境和监督机制。作为东盟+3国家互助框架的CMIＭ商定的组成部分符合其两个核心目标：（1）解决该地区的短期流动性困难和（2）补充现有国际财务安排。……我们同意在今年年底之前实施CMIM。在这方面，我们要求我们的代表们制定操作细节和实施计划，特别是管理CMIＭ的法律文件。……我们一致认为，将尽快建立一个独立的地区监督部门来监测和分析地区经济并支持CMIM决策……
声明的附件给出了贡献的细节。最终决定成立的外汇储备池总规模达1200亿美元，其中80％来自增加的3个国家，其余的则由东盟国家贡献。表3显示了各国的缴款额和借款乘数（借款额度等于缴款乘以借款乘数）。巴厘岛会议还指出了清迈倡议多边化的广泛决策机制。基本问题（审查规模、捐款、借款乘数、重新加入、成员资格、贷款条件等）将由“东盟＋3”成员共识决定，而贷款问题（贷款、续约、违约）将由多数票决定。
2010年3月24日，“10+3”财长和央行行长会议共同宣布“清迈倡议多边化”正式生效，并成为东亚金融合作的核心机制。2012年5月3日，第十五届“10+3”财长和央行行长会议决定将外汇储备库的规模扩大到2400亿美元，并且决定与IMF的脱钩比例提高到30％。至此，2009—2012年，经过四年的努力，东亚外汇储备库彻底建立起来。
从2009年各方达成共识，到2010年协议正式生效，再到2012年储备库扩大规模并提升脱钩比例，清迈倡议多边化进程在2008年美国金融危机和2009年欧洲债务危机的助推下很快就取得了重大进展，构成东亚金融地区主义制度升级的第二个标志性成果。
首先，从双边互换到多边统一，危机救援机制的制度形式得到了实质的发展。从共识到协议的承诺，东亚距离建立真正的外汇储备库或地区货币基金组织又接近了一步。其次，从随意的申请机制到涉及出资份额、借款乘数等具体要素的规定、明确的投票权份额的设计，东亚金融地区主义经历了一次重要的制度创新。在审议重大问题时，仍然采取协商一致的原则；而在决定启动具体贷款项目的问题时，首先赋予每个成员国份额相同的基本投票权，再根据出资贡献来分配剩余的投票权，采取2／3的绝对多数表决机制。最后，与IMF贷款条件挂钩的比例进一步下调至30％，这意味着东亚地区救援机制相对于IMF的独立性在持续提高。此外，2012年财长会议还引入了“CMIＭ预防警戒线”的危机防范便利设施，这标志着地区救援机制的功能向“救援＋防范”转变。
尽管清迈倡议多边化实现了以上重大的制度进展，但是，现阶段东亚金融合作的多边化建设仍然停留在自我管理储备库的书面承诺阶段，在非危机时期资金仍然由各国政府自行管理，只是在危机发生时才统一调配。不仅如此，当时还并未出现一个实体性的机构来负责统一管理、运营、评估、决策、配置和监管这些外汇储备资金池。此外，在贷款标准与IMF脱钩比例这一核心问题上，从2014年开始，“10+3”成员就脱钩比例从30％提高至40％进行探讨，直到在2017年5月5日召开的第二十届财长和央行行长会议上，中日两国对此仍然存在较大分歧。一名日本外务省官员会后称，几乎所有国家都支持提高脱钩比例的方案，因为随着AMRO监测能力的上升，提高脱钩比例是自然的事情。据悉，持谨慎态度主要是中国。这也说明东亚多边外汇储备机制的独立性建设仍然路途遥远。
（三）解释清迈倡议的签署与升级：供求驱动分析
相比于对话机制，合作协议是国际制度建设的一次重大升级。对于东亚金融地区合作进程而言，从“10+3”财金对话机制的建立到双边货币互换协议的签署，意味着合作进入了实质性协议阶段；从双边互换协议再到统一的自我管理的多边储备库协议的达成，表明协议的制度效力得到了增强。这一过程体现了东亚金融合作在制度水平上的不断升级。
1.清迈倡议升级的需求侧
从需求驱动层面看，亚洲金融危机刺激了地区的公共需求，即保障金融安全的需求，而这一需求在利用新诞生的“10+3”财金对话平台得到充分表达后，同时产生了对实质性地区救援方案的具体诉求，即建立地区救援机制。基于此，清迈倡议达成，各方签署了双边货币互换协议。
2003年之后，随着各国从亚洲金融危机日渐复苏，各国对该地区建立流动性支持的需求似乎变得不那么迫切。得到喘息的受创国们转而在非危机时期加强本国外汇储备的积累，以强化自身抵御危机的流动性支持能力。也就是说，东亚地区在非危机时期对金融安全的公共需求降低了，这必然导致地区金融合作的动力出现一定程度上的疲惫。
受危机影响的国家主要通过货币贬值和出口拉动来进行宏观经济的调整。危机之后，出口部门的作用变得越来越重要，出口对GDP的贡献率显著增加。例如，就泰国而言，货币和服务的出口总额占GDP的比例从1997年危机前的约40％增加到2010年的约75％。结果，如表5所示，东亚经济体以极快的速度积累了大量的外汇储备。截至2008年年底，东亚经济体累计外汇储备超过4万亿美元，占世界外汇储备的5％以上。外汇储备的大量积累为东亚地区再发生像1997—198年那样的金融危机提供了有效的自我保险。
此外，东亚各国从1997年金融危机中学到的教训之一，就是短期外债占比过高十分危险，因此危机过后该地区大多数国家都开始仔细监测短期外债的数量，并试图将短期外债和官方储备的比例保持在较低的水平。例如，就泰国而言，从2000—2010年的十年里，短期外债与官方储备的比例一直在25％—30％左右。危机之后东亚各国开始采用某种形式的有管理的浮动汇率制度而不再是固定汇率制，允许汇率贬值的能力也会提供另一种减轻金融危机风险的有效工具。
2008年爆发的美国金融危机再次刺激了东亚地区的潜在安全需求，各国开始意识到仅靠政府储备充足的流动性也难以保证不发生系统性金融危机，尤其是此次金融危机始于国际主导货币美元的信用问题，而东亚作为美元回流体系的重要一环，身处以美元为基础的全球金融秩序中的各国随时有可能受到国际金融危机的联动影响。更重要的是，这次危机，不仅是东亚部分经济弱国出现清偿危机的流动性问题，而且中日两国也意识到了美元体系的潜在不稳定性，更加坚定了两国想减少美元依赖的战略考量。
因此，两次金融危机对地区金融安全需求的刺激直接推动了地区救援机制的建立和东亚金融合作的协议升级。
2.清迈倡议升级的供给侧
从供给驱动层面看，地区领导基础从日本—中国竞争主导到中国—日本妥协领导的变化是清迈倡议多边化取得艰难进展的另一个重要原因。无论是双边货币互换网络还是多边外汇储备库，都是一种公共物品。公共物品离不开供给者，供给者的能力和意愿决定了供给公共物品的国际制度能否实现升级。
中国和日本是地区内最有资格和能力成为地区秩序领导者的大国。亚洲金融危机的发生为日本实现金融主导权创造了机遇。从1997年亚洲金融危机爆发至2008年美国金融危机前这段时期，日本在东亚占据着巨大的能力优势，包括资金储备、技术经验和渠道。
首先，在资金要素上，截至2008年3月31日，日本的外汇储备高达9880亿美元，长期保持着高外汇储备率。此外，日元的国际储备货币地位表明日本向邻国提供硬通货的能力基本不受限制。更重要的是，日本在2010年前一直保持着世界第二大经济体的地位。因此，日本无须付出较大的国内政治代价，却依然能够继续提供可信的国际承诺和对外援助。《新宫泽构想》对东盟国家单方面无条件的经济援助和清迈倡议中第一大主要出资国的地位便是最好的例证。多年来，日本不断转换救援机制的规模和对象，但并未在国内招致太多的负面效应。
其次，经验要素上，日本在国际金融外交和金融治理领域积累了丰厚的技术经验。日本在国际金融体系的顶层治理框架内参与金融合作的历史已经超过半个世纪了。作为清迈倡议的主导国，日本之前很早就参与了《一般借款协定》（1962年）和《新借款协定》（1998年），这两项协定都旨在为大规模危机下的IMF贷款提供补充；在监督领域，日本同样最早参与了G5和G7财长会议。除2011年的阿根廷危机外，日本在过去最重大的国际紧急救援中都发挥过重要作用。在相关人才供给上，历任亚洲开发银行行长都是日本人，这为日本提供了大量国际金融人才。清迈倡议达成时曾任负责国际事务的财务省次官、后来担任亚洲开发银行行长的黑田东彦（Haruhuko Kuroda）曾经参与过1986—1987年间G7多边监管的筹措工作，具有丰富的金融外交经验。
最后，在渠道要素上，日本在全球金融框架中的地位是其他东亚国家无法比拟的。日本是IMF的第二大出资国，有能力协调全球金融制度和地区金融事务，这在清迈倡议的主导过程中就能体现出来。日本能更好地评估IMF管理层及董事会对清迈倡议各项发展的反应；同时，通过其董事地位以及多年来向IMF短期派驻财务省官员而形成的人际网络，日本得以更有效地操控这些反馈。这种桥梁渠道能够同时用来影响IMF的决策、清迈倡议的决策制定及监督。
除了能力优势，日本在这一时期也用积极的行动表明了自身希望主导东亚金融秩序的强烈政治意愿。日本是1997—2008年东亚流动性公共物品供给的实际主导者，这些主导不仅体现在总体制度设计上，还体现在技术层面上如何组织和管理互换协定。当然，最重要的是，作为最大的出资方，日本对出现的任何提议都有隐性否决权。毫无疑问，清迈倡议阶段，双边货币互换安排网络的形成与扩大加强了日本在东亚的结构性权力，甚至推动了日本在其他问题领域的政治影响力。
然而，即使在日本具有强大的能力优势与强烈的领导意愿的情况下，中国的潜在领导能力和领导意愿同样不可忽视。如果缺少东亚中国的支持，日本无法抵制全球标准并担当东亚领袖，AMF的失败就是前车之鉴。更重要的是，中国与日本在力量对比与相互关系上不断发生着微妙且积累性的变化，这些变化构成了东亚地区领导基础的变化，将直接对地区金融公共物品的提供产生关键影响。
首先，在能力层面上，中国和日本的实力差距在不断缩小。2006年，中国超越日本成为全球最大的外汇储备国；2010年，中国超越日本成为世界第二大经济体；由此中日经济实力的对比发生了质变，中国成为东亚地区甚至整个世界经济的增长极。此外，中国日益深度介入国际金融关系，1997年亚洲金融危机引发了中国对地区金融潜在风险的担忧，中国坚持人民币不贬值为应对危机做出了重大贡献。2011年中国加入世界贸易组织后，迅速成为国际经济体系中的重要成员。尤其是2008年G20机制成为国际金融治理机制的中心舞台后，中国在全球层次利用G20平台和金砖机制开展的一系列旨在推动全球国际金融治理体系改革的外交努力，让中国在国际金融领域的影响力得以大幅提升，并成功推动了人民币入篮和IMF份额改革，极大地增强了中国在IMF中的话语权和渠道影响力。在这一过程中，中国也相应地积累了越来越多的国际金融合作与治理经验。
其次，在意愿层面上，进入21世纪以来，尤其是随着中国综合实力的提升以及更深度地介入国际和地区经济秩序中，中国对现有金融秩序的改革意识也在不断增强，其中包括对地区金融互助体系的参与积极性也在不断提高。中国开始形成系统的国际金融发展思路和外交战略，并在东亚地区合作中发力。简言之，中国在东亚金融合作中的领导意愿极大提升。
如果说20世纪90年代末中国还是相对简单地采取配合或消极反对日本的立场，那么到了21世纪初，中国开始更多地发起积极的倡议，与日本更加直接地进行领导权的竞争。2003年10月，时任国务院总理温家宝在“10+3”领导人会议上提议，将双边互换网络整合成多边资金救助机制，得到了与会领导人的积极响应。2006年5月，“10+3”财长会议决定成立由中国和泰国牵头的清迈倡议多边化工作小组，对这一方案展开具体的研究。这标志着中国的领导意愿已经越来越公开化和明朗化。
除了双方的实力结构和领导意愿的变化之外，中日关系结构的变化也影响了东亚金融合作的供给侧的领导基础。中日之间在2005年前后围绕即将成立的东亚峰会的制度形式展开了一场激烈的政治较量。这对整个东亚合作产生了深远影响。中国坚持以“10+3”框架为中心开展东亚共同体建设，而日本出于制衡中国的战略考虑，则试图将域外国家纳入东亚地区合作的框架中来。双方的严重分歧也分化了东盟国家内部的立场和阵营。这场制度竞争是中国和日本争夺地区领导权的一次公开化重大较量，东亚金融合作原本就脆弱的领导基础受到重创。因此，可以说东亚金融合作的多边化进程遭遇了极大的障碍。
2016年之后，日本一直试图主导清迈倡议多边化的深化进程，主张与IMF的脱钩比例应该得到进一步提高，但中国的反应一直是保持谨慎的反对。中国没有公开表达其反对的原因，但有一点是肯定的，在东亚地区金融安排中，中国不能接受日本的绝对主导，甚至不愿意次于日本的领导权之后。
因为面对强烈的地区公共金融安全需求以及中日两国共同希望减少对IMF与美元的依赖，中日竞争主导权的僵局在美国金融危机爆发后得到了缓和。中日两国之间进行了权力妥协，以获得地区政治公信力。这种妥协一方面体现在中日两国相互之间的让步，将对方放在相对势均力敌的位置上分享地区领导权，以获得对方的信任与合作意愿；另一方面体现在领导国对成员国的权力分享，从而进一步加强地区机制的参与吸引力，锁定制度效力。正因为中日两国的共同领导，东亚外汇储备库的具体制度设计上更多地体现出了公共物品的属性。作为两大出资国，中国和日本各自共享32％的份额。在最初的方案里，中国只居第三位，后来中国争取提升到现在的水平。与出资比例相反，借款乘数的设计明显是有利于地区内的小国和弱国。各国还就储备库的决策权分配进行了一番较量，日本希望以出资贡献为依据来分配投票权，但东盟国家担心中日两国完全主导了地区金融决策，为此最后妥协达成协商一致和多数表决的双重决策规则。
综上所述，从清迈倡议到多边化这一漫长的发展过程，地区领导基础发生了中日两国竞争主导权到妥协后共同领导的变化，而这一变化是在供给层面推动多边化制度升级的核心驱动力。
四、东亚金融合作的深化：构建实体机构
清迈倡议以国家间正式协议的方式，开启了东亚金融合作的新阶段，此后，从双边货币互换网络的形成到多边储备体系的建设，东亚初步建立起了以危机救援为导向、以流动性支持为主要安排的地区救援机制。然而，地区救援机制只是金融合作第一层次的紧急优先，制度化的地区金融安排除了要满足危机时期的救助需求，还要保证日常时期的监管和防范需求。在这种背景下，作为正式的国际组织的“东亚宏观经济研究办公室”的成立，便标志着东亚金融合作从危机救援的协议阶段走向了经济监督的实体阶段，它是东亚金融地区主义的又一次重大的制度升级。
（一）早期的地区经济监督机制
亚洲金融危机后，在东盟内部，IMF的全球监督进程由东盟监督进程（ASEAN Surveilance Process ,ASP）加以补充。这是一个基于同行评议制度的非正式程序，东盟秘书处内设立了一个单位，帮助协调东盟监督进程的工作，编制一系列半年度东盟监测报告，亚洲开发银行为东盟监督进程的运作提供技术支持。东盟监督进程的同行评议是在每年举行两次的东盟财长会议上进行的。在“10+3”层面上，为尽早采取措施预防危机，改善东亚地区存在的财政收支等薄弱的经济政策要素，保障清迈倡议框架下偿还资金的可信性，东亚各国认为有必要建立监督机制以相互督促协调。于是，2002年4月，“经济评估和政策对话”（ERPD）开始实施，并于2005年正式纳入清迈倡议框架。东亚经济监督机制的建设自此起步。
“10+3”对话框架下的经济评估和政策对话虽然对于协调国际宏观经济政策还为时尚早，但它有助于提高政策透明度、提供决策信息来源、改善沟通渠道等，而这在危机爆发的时刻是至关重要的。在某种意义上，亚洲金融危机前的东亚金融政策网络可视为以IMF为核心的美国—东亚辐射体系，但很明显，在开启地区经济监督进程后，情况已经开始发生了变化。
正式的经济评估和政策对话通过“10+3”财长年度会议以及副财长和央行副行长每半年一次的会议进行。在发展初期，政策对话的结构非常松散，但逐渐有所改进。经济评估和政策对话在2002年邀请了亚洲开发银行参与组织主持，在2005年又邀请了IMF等地区和国际金融机构参加这一监督进程，IMF代表在咨询个别国家意见的同时，也对地区问题和IMF领导的全球经济失衡进行讨论。最后，2006年的海德巴尔“10+3”财长会议正式要求邀请非官员的地区专家参加政策对话，建立专家组（GOE）和经济与金融监管技术工作小组（ETWG）。专家组由本地区内的专家学者组成，负责独立地对地区经济形势进行评估；技术工作小组致力于早期预警系统的建设和拓展。他们负责形成相关调研报告，提交给“10+3”财长会议。根据2010年5月第十三届财长会议的决定，经济评估和政策对话从2010年起开始集中探讨特定议题，包括东亚地区内大规模的资金流动和通胀形势在内，同时提供相应的政策建议。
然而需要指出的是，虽然经济评估和政策对话被赋予了承担东亚经济监督的殷切期望，但是它在运行中所发挥的主要功能还只是信息共享，主要包括以下内容：及时交换数据信息、监控短期资本流动、建立早期预警体系以及评估地区金融的脆弱性等。在东亚经济监督正式机制化前，启用外汇储备库仍然必须与IMF的贷款条件相挂钩来防范道德风险。要实现地区安全资金网的独立自主，经济评估和政策对话的功能还需要得到进一步的强化，而最核心的是必须能够独立地确定贷款条件以及对成员国的援助要求做出评估和决策。这就要求一个区域监督机制不仅具备信息共享功能，同行评议、同行压力以及尽职调查的功能也是必备的机制属性。然而经济评估和政策对话存在着明显的缺陷——它既缺乏同行评议和同行压力机制，也不存在类似于IMF常用的尽职调查功能。如果只依赖于成员国政府所直接提供的数据信息来实施监控，监控的有效性和独立性则会受到很大程度的限制。因此，东亚各层级流动性救援措施的有效性建立在监督机制的升级完善上。
（二）地区经济监督机制的升级：东盟＋中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）
为加强对地区经济的客观分析与监督能力，以便尽早识别金融风险并及时实施补救，有效贯彻执行清迈倡议多边化决策，2009年2月，“10+3”财长会议同意建立一个新的独立的地区监督实体机构，即东盟＋中日韩宏观经济研究办公室（ASEAN+3 Macroeconomic Research Office，AMRO）。2010年5月，“10+3”各国财长对AMRO的关键要素达成共识：“AMRO将设于新加坡，负责监管和分析地区经济形势，以支持危机早期预警、救济措施的及时贯彻和清迈倡议多边化的有效决策。”这意味着一个实体机构的诞生，这在东亚金融地区主义乃至整个东亚合作进程中都具有特殊意义。AMRO的成立和完善又大致经历了两个阶段。
1.作为企业法人的AMRO
2010年11月，东盟—中日韩财长和央行行长副手会议在中国西安召开，中国与越南联合主持此次会议。这是一次筹备AMRO的重要会议，按照原定计划此次会议需要确定办公室首任主任的人选，但会议无果而终，只能延迟到2011年的“10+3”财长年会上继续进行讨论。
对于办公室主任的人选问题，中国、韩国和日本三国都推出了各自的候选人，日本的候选人是前财务省国际局高官根本洋一（Nemoto Yoichi），有趣的是根本洋一起初得到了包括中国在内的一些国家的认同。但是，中国的态度随后发生了重大转变，并且于2010年和2011年的“10+3”财长会议上，明确反对由日本人来担任该重要职务，转而决定推出自己的候选人，即后来的AMRO首任主任，中国国家外汇管理局原副局长魏本华。
2011年4月，AMRO最初以有限责任公司形式在新加坡成立，但主任人选还没有产生。2011年5月，魏本华与根本洋一之间谁来担任办公室第一任主任的问题在“10+3”财长会议上一度僵持不下。经过中日协商妥协，最终同意将三年的任期分成两个阶段：由魏本华出任办公室首任负责人，但任期仅一年，根本洋一接替担任第二任主任，任期两年。这一结果是中国和日本的互相妥协的结果。
最终AMRO在2012年2月29日正式投入运营，由魏本华担任首任主任，一年之后根本洋一接替成为第二任主任，由一些专职人员开展日常运营，和东盟秘书处一起负责监管和分析地区的宏观经济动态，对清迈倡议多边化提供决策支持。截至20113年5月，AMRO在主任根本洋一的领导下一共有25个工作人员，其中15名为经济学家。但办公室最初以企业法人的性质运营，也就是它是一个跨国私人机构，不是一个官方机构，这降低了AMRO在主权政治问题上的敏感性。
2.作为国际组织的AMRO
2013年第十六届“10+3”财长和央行行长会议同意将AMRO从企业法人升级为国际组织，并正式启动《AMRO国际组织协议》（下称《协议》）谈判。全体“10+3”成员国于2014年10月签署了《协议》，于2016年2月9日正式生效，AMRO自此具备国际组织法人地位。《协议》对其职能、治理运行等有如下明确的规定：
设立AMRO的目的，是通过组织区域性经济监测和支持落实区域性金融安排，来保障区域内经济和金融稳定。其中，“区域性金融安排”是指10+3框架下的多边流动性支持安排中，关于应对区域内部潜在及实际的国际收支困难及短期流动性问题的内容。
为实现以上目的，AMRO将行使以下职能：（一）监测、评估并向成员报告其宏观经济形势及金融系统的稳健性；（二）发现成员存在的宏观经济和金融风险及区域内部的脆弱性，如有需要，应为其及时制定政策提供建议，以降低风险；（三）支持成员履行区域性金融安排；（四）组织由执行委员会确定的其他为实现AMRO设立目的而需采取的必要活动。
AMRO升格为国际组织是“10+3”财金合作进程又一个具有里程碑意义的成果，这一举措有助于加强东亚区域金融安全网，向外界展示出东亚各方支持地区金融合作的坚定承诺，并增强东亚成员在国际金融治理体系中的地位。2016年4月2日，“10+3”财政央行副手会议正式任命来自中国的常军红为AMRO第三任主任，也是AMRO升级为国际组织后的首任中国籍主任。
截至当前，AMRO在现任主任常军红的领导下，组织架构由执行委员会、顾问小组、主任、副主任和工作人员组成。执行委员会拥有最高权力，负责对AMRO进行战略监督和政策指导，由各成员国派代表组成，并可为此任命最多两名副手：一名来自政府机构的财政副手，主要负责财政事务，另一名来自央行的副手。顾问小组独立于主任及其下设部门，对执行委员会负责，负责向AMRO的宏观经济评估提供战略性、技术性和专业性指导，并向主任提供相关政策建议。主任、副主任和工作人员为AMRO的编制雇员，负责AMRO的日常运营和工作开展。在主任之下，目前设有两个副主任和一个首席经济学家，分别来自日本、韩国和新加坡。总之，AMRO已经形成了一个非常完善的实体架构，截至2017年已经拥有超过40名员工。
如今AMRO正在以下几个方面履行实质性职责：第一，每个季度编写有关地区整体和成员国宏观经济的报告书；第二，评估成员国经济体的宏观和金融风险性，并为危机管理提供及时的政策建议；第三，保障清迈倡议多边化下各缔约方遵守和履行协议。与危机时原则上要求集体决策的清迈倡议多边化相反，AMRO是常设的国际监督机构，AMRO的监督报告引入了非公开的内部审议机制，即仅出于同行评议的目的为“10+3”财长和央行行长会议提供报告，不作公开宣传。这样的机制设计使得同行审议的讨论过程更加自由、坦率和独立，并且不会为迎合官方观点和政治压力而有损监控的科学性和独立性，因为“10+3”各国间进行坦率深入的政策讨论对于深度合作和政策协调至关重要。为了支持清迈倡议多边化实施，AMRO将日常的工作重心集中在为成员国提供支持上，以确保清迈倡议多边化在操作上能够做好准备。此外，AMRO也支持成员国为清迈倡议多边化安排的持续发展打好基础，为成员提供咨询意见和建议，以便对与IMF脱钩的部分进行审查，同时制定清迈倡议多边化期间关键的评估计划、条款和条件。因此，AMRO的日常运营标志着东亚金融地区主义朝着深度监督迈进取得了实质性进展。
（三）解释实体机构的构建与升级：供求驱动分析
从清迈倡议阶段的经济评估和政策对话机制，发展到了多边化阶段的东盟＋中日韩宏观经济研究办公室这一实体化的国际机构，该机构又经历了从企业法人到国际组织的转变，这不仅是东亚经济监督进程的一次重大制度升级，也是东亚金融地区主义从合作协议到实体机构的一次重大升级，体现了需求—供给的双重动力。
第一，从需求驱动层面看，两次金融危机的爆发刺激了东亚地区维护金融安全的公共需求，这一需求主要包含抵御危机和防范危机两个层面，分别对应地区救援机制和经济监督机制两个方面。前者主要是在危机发生时为地区提供紧急流动性支持，后者则侧重在非危机时期对地区经济形势进行监控管理，但二者相互支持、互为补充。
1997年亚洲金融危机催生了以双边货币互换网络为核心的危机应对模式，同时经济评估和政策对话机制也开启了东亚监督进程，但此时监督目的在于预防各国采取可能引发货币投机冲击的政策，更多的还只是一个信息沟通的渠道。此外，除了同行压力和非强制性非正式警告之外，监督体系并未形成正式的执行和惩罚机制。然而，东亚各国从这一“君子协定”中看到了非正式的一面：如果某一成员国（甲国）代表并未明确反对乙国的经济政策，那么甲国在道义上就有义务接受经济管理不善的乙国对非IMF援助资金的申请。显然，这一监督机制相当薄弱，基本上以规范为主导。因此，如果东亚地区的流动性救援机制要获得实质效力，经济评估和政策对话机制的功能必须得到极大的强化，也就是说，要使危机救援机制得到有效执行，必须能够独立确定贷款条件以对各成员国的流动性援助要求做出评估和决策。这就对非危机时期的经济监管提出了更高的要求，要求地区监督机制不仅具备信息共享的功能，还要具备同行评议、同行压力和尽职调查的功能。
2008年美国金融危机的冲击让东亚各国意识到，拥有庞大的外汇储备并不足以坦然应对随时可能出现的短期流动性短缺问题。随着全球化的不断加深，发生金融危机的风险和不确定性日益增加，这一潜在的不安全感更加刺激了东亚地区防范危机的公共需求。因此，各国更加注重在非危机时期对地区和全球经济形势的监控、政策协调和预警等。此外，清迈倡议所形成的双边货币互换网络在2008年美国金融危机中从未得到启动，这种制度失效也让各国开始反思和加强多边化储备库的支持、启动、决策建设，更加需要一个专门的机构来支持外汇储备库的功能发挥。从东亚外汇储备库的机制设计，包括额度、投票权、决策规则等规定就可看出，这一多边协议的可操作性得到了很大的提高。从东盟＋中日韩宏观经济研究办公室的功能和治理架构中也能看出，它的主要任务是监测和分析区域经济、加强风险早期跟踪、迅速实施救援行动和实现区域储备库的有效决策。因此，可以说，两次金融危机极大地加强了东亚地区抵御危机和防范危机的公共需求，尤其是提高了地区危机管理的意识，而这一因素直接诱发了地区经济监督机制的建设和升级。
第二，从供给驱动层面看，地区领导力基础从中日竞争主导到中日妥协领导的转变是东盟＋中日韩宏观经济研究办公室实体化和国际升格的主要推动力。中国和日本在AMRO的建设主导权之争体现最明显的便是在机构的首任主任候选人之争上。对于东盟与中日韩各国来说，即使事先已做充分的协调工作，要一致选定办公室主任依然是一个复杂的政治过程。办公室主任很大程度上被视为“亚洲版IMF总裁”的雏形，而且首任主任的象征意义不言而喻。因此，政治角力风起云涌，各利益相关方都努力寻求自身利益最大化，中国和日本的博弈则是僵局的核心。最终，也正是双方富有智慧的妥协，才使问题得以顺利解决。
因此，东亚合作的成功高度仰仗中日合作。中国和日本至今仍然没有达到一个高层次的战略合作水平，两国的合作和共同努力至关重要。如果中日不能在东亚自贸区、金融合作、安全战略以及地区机制等方面分享共同利益并加以联合领导，东亚合作的一体化就始终难以实现。至此，东亚地区经济监督实体机构的建立这一重大制度化升级主要还是依赖于地区领导力基础从竞争到妥协合作的转变，中日两国相互妥协、共同领导地区金融合作进一步深化。
五、结语：东亚金融地区主义的政治经济学
东亚金融地区主义的曲折历程为研究国际制度的政治经济学者提供了重要的案例。作为东亚金融合作早期的单一主导者，日本的领导权逐渐受到了中国这个具有外汇储备优势和政治倡议优势的后发国家的挑战。目前，中日两国已然站在了势均力敌的平等位置上，而且经济联系日益增强，双方的互动直接在供给侧决定了东亚金融地区主义的制度供给。
日本继续为其长远的安全利益而依赖与超级大国美国的双边同盟关系，并同时谋求施展以其为中心的东亚经济地区主义战略。其突出表现就是日本在美国退出的情况下，坚持推动CPTP生效，并且与欧盟签署了经济伙伴关系协议（EPA），致力于打造世界上规模最大的自由贸易区。这两项经济外交举措使得日本重新回到全球贸易体系的枢纽位置。中国在更加深度地卷入世界政治经济体系的进程中，与美国的政治经济关系也面临着战略上的竞争性和不确定性，与此同时，地区制度间、既有秩序与挑战者之间的竞争也更加明显。这些似乎都不是推动地区金融合作的有利条件。但是，我们仍然需要乐观地看到，金融地区主义是东亚地区合作迄今为止唯一有重大制度突破的领域。全球化与技术变革为建立相互协调的东亚地区生产网络创造了来自需求侧的机遇，这一发展机遇应该通过推动政府间制度合作来得到支持，大国之间的妥协合作在供给层面上也为制度升级创造了政治条件。因此，归根到底，东亚金融地区主义的未来发展前景主要还是取决于地区领导力基础的变化。
目前，东亚金融合作的成就集中体现在危机时期流动性支持和非危机时期监管机制的建立上。接下来东亚金融合作的发展方向是扩大东亚外汇储备库的规模和提高其实际运营效率。现阶段东亚外汇储备的规模在2400亿美元的水平，与IMF的脱钩比例维持在30％，这一规模水平和限制条件对于超过万亿美元的巨额外汇储备来说可谓杯水车薪，并且要保证东亚地区成员国获取相对充足的流动性支持，这一地区资金池有待继续扩大和发展。纵向比较来看，根据东亚外汇储备库的借款安排，区内部分成员能从中获得的流动性援助仍然有限，这也是部分成员国继续保持并扩大双边货币互换协议规模的原因之一。横向比较来看，相比其他地区储备基金的规模，240亿美元的规模也十分逊色。欧元区的欧洲稳定机制（ESM）由800亿欧元现金及6200亿欧元通知即缴资本组成，拥有5000亿欧元（7090亿美元）的实际放贷额度，这自然令东亚外汇储备库相形见绌。因此，扩大规模是地区储备基金发挥危机稳定效用的基础。
除此之外，还要逐步实现资金库的管理和运营统一化、实体化。如今的东亚外汇储备库本质上仍是一纸协议，非危机时期资金由各国自行管理，并没有统一的资金账户和日常运营。如果能建立起统一的基金账户，同时拥有一个像国际货币基金组织那样的实体机构来对基金的运营进行管理和决策，东亚外汇储备库才真正名副其实，才能发挥金库功能。因此这也就涉及必须对现有监督机构AMRO进行升级和强化。要提高地区监督机构的独立性和监管效力，必须逐步削弱地区金融安全网与IMF的限制性联系。AMRO必须证明它能够保持独立性和权威性，独立评价其成员国的经济政策。要达到这一目标，AMRO必须进一步加强机构能力建设，强化其在宏观经济监测、危机预防和管理、区域重大经济问题研究以及为成员提供政策咨询和技术援助等方面的功能，更好地帮助东亚各成员国应对风险挑战，有效维护区域经济和金融稳定。这对东亚金融合作的制度体系提出了更高的要求，若想继续推动东亚金融地区主义的制度升级，中国和日本两国协调立场紧密合作以发挥共同领导作用就至关重要。
文章来源：《世界政治研究》2019年第二辑（总第四辑）
作者李巍，中国人民大学国际关系学院国际政治系教授；
作者吴娜，中国工商银行总行专项融资部国际银团区域经理。
