作者：斯蒂芬·沃尔特

我们不需要白俄罗斯和欧盟因为来自中东和非洲的成千上万的移民和寻求庇护者的命运而发生冲突，以此来提醒我们白俄罗斯总统亚历山大•卢卡申科（Aleksandr Lukashenko）是一个不顾人类苦难的残暴独裁者——这一点我们已经知道了。相反，这场危机的真正教训在于，它表明各国有能力和意愿解决大规模人口流动造成的复杂问题。

哈姆扎•吉拉尼（Humza Jilani）上周在《外交政策》(Foreign Policy)上撰文，很好地总结了其中涉及到的一些问题，并强调了当前移民政策的局限性。在这里，我想退一步，集中讨论这一令人不安的插曲所揭示的一些更广泛的问题。

我们首先要认识到，卢卡申科并不是第一次做这种事。他在2002年和2004年也做了类似的事，威胁如果不满足他的要求，他就把大量难民送进欧洲。还有许多国家也利用流离失所的人民和难民，从其他国家那里榨取让步。政治学家凯利·格林希尔(Kelly Greenhill)在她2010年的开创性著作《大规模移民的武器:强迫流离失所、胁迫和外交政策》中列举了自1951年以来发生的56个“胁迫性工程移民”的案例(还有8个类似事件)。不幸的是，这种策略似乎在大多数情况下都有效：格林希尔发现，在73%的情况下，强制状态至少实现了部分目标，在超过一半的情况下几乎实现了所有目标。

这种形式的强制什么时候起作用？格林希尔认为，强制国家通常是通过利用目标国内部的政治分歧来取得成功的——通常是同情难民的团体和反对难民进入的团体之间的分歧。诸如此类的内部分裂——以及它们可能带来的政治支持损失——给目标国家的领导人形成压力，通过迎合强制国家的要求来解决问题。对于缺乏其他施加压力手段的弱国来说，有意或投机地利用难民可能是一种极具吸引力的策略。

卢卡申科有充分的理由认为，这种针对波兰的残酷策略可能奏效。波兰之前与欧盟当局在布鲁塞尔的冲突，使其在某种程度上孤立于更广泛的欧洲共同体，他可能认为大多数欧洲国家不会同情波兰人的困境。他可能还一直指望得到俄罗斯总统的坚定支持。普京总是乐于在欧洲内部制造更多分歧。鉴于他之前用无辜的人作筹码，至少取得了部分成功，为什么他认为这一次不会成功呢？

卢卡申科似乎忽略了欧洲近年来对移民态度的转变，尤其是对中东和非洲寻求庇护者的强硬态度。正如近来《纽约时报》报道的那样，白俄罗斯的政治难民被允许留在立陶宛等目标国，而从伊拉克或叙利亚过境白俄罗斯的移民则被拦截、拘留或驱逐出境。为什么会出现这种差异？前者被认为在文化上相似，而后者则不然。

如果通过利用目标国内部的冲突来实施强制工程移民，那么在这种情况下，就没有足够强大的政治声音呼吁接受移民——无论他们的困境多么令人不安——欧盟的政客们知道这一点。他们也知道，这些难民的家乡还有更多的潜在难民；而且，在卢卡申科暴力镇压其反对者后，如果顺从他的要求，即欧盟取消对其制裁，这只会重演。同样，施压波兰开放边境将为许多潜在移民开绿灯，而欧盟目前希望将这些移民拒之门外。因此，欧盟官员非但没有屈服，反而将这场冲突描述为“一个威权政权试图动摇其民主邻国的企图”，而不是“移民危机”。

正如我几个月前指出的那样，诸如此类事件暴露了欧盟赖以建立的自由主义理想与欧洲各国自私自利行为之间的紧张关系——有些人可能会说虚伪。自由主义基于这样一种信念：所有人都享有不应受到侵犯的基本权利。从这个角度来看，一个人的出生地应该是无关紧要的——尤其是当他们逃离暴力和政治压迫的时候。正是这种信念激发了1951年《联合国难民公约》(U.N. Refugee Convention)，该公约明确禁止各国遣返那些“有充分理由”担心受到迫害的难民。

然而，当事态发展到紧要关头时，欧洲国家对这些普遍原则的承诺就会减少，而更乐忠于保护自己的特殊身份和生活方式。需要明确的是：美国人没有资格批评他们，因为美国近年来也远没有那么欢迎难民。尽管欧洲人口老龄化和人口下降将从更多移民中获得经济上的好处，但2014年的难民危机助长了右翼民粹主义浪潮，并使欧洲的态度转向了尖锐的反移民方向。

从最根本的层面上说，这一事件（以及许多其他事件）明显表明，目前的全球秩序无力应对大规模的人口流动。现行国际体系首先建立在主权国家对某一特定领土行使排他性控制的基础上。随着时间的推移，领土主权与民族主义的常态联系日益紧密，即相信团体共享一种语言、历史、文化等等，有权管理自己和保护自己的文化身份，通常在一个地理区域，他们有一种历史依恋。

因为想要保护一个人的家园和民族特性，也就难怪国家希望有充分的权力来决定谁可以进入、过境或留在他们的领土内了。当然，这一目标并不意味着国家边界是牢不可破的。由于各国意识到，如果它们能够与外国人进行自愿交流，它们的境况将会更好，因此它们制定了各种安排，以促进其他类型的跨境流动。世界贸易组织(WTO)和一系列多边和双边安排管理着货物跨境流动，同样复杂的一系列制度、规则、技术工具和机构管理着外国投资的流动、货币兑换和其他跨境金融交易。

相比之下，有关管理人员流动的安排却不太发达，也没有成为普遍共识。有相当有效的制度和相关组织负责管理普通的流动——比如目前的护照制度——但对于人们可以在何种条件下长期(或永久)移居其他国家，全球尚无共识。类似WTO的“世界移民组织”并不存在。

相反，各州小心翼翼地捍卫着决定谁可以进入或留在他们领土内的权利，以及移民最终获得公民身份的标准和程序，无论他们在哪里。正如哈佛大学的杰奎琳·巴巴（Jacqueline Bhabha）所观察到的，“(人类)流动性的边界主要是由国家自己定义的，而且是多种多样的。……各州修改法律，在流动便利性和保护国内资产之间调整平衡。”

牛津大学移民专家亚历山大•贝茨(Alexander Betts)写道，“没有一个正式的或一致的多国制度框架来规范各国对国际移民的反应。”相反，今天存在的秩序是“分散在政策领域和治理水平上的支离破碎的机构”，有一些重要的问题尚待发现和解决，贝茨和合著者莉娜·坎兹写道。国际移民组织不是正式的联合国机构，它没有规范的授权或执行能力。临时外国工人的流动通常是通过国家间的双边协议而不是权威性的全球协议来处理的。人们不断努力所达成全球移民协议——包括2006年和2013年联合国发起的高级别对话，2012年关于灾害引发的跨境流离失所问题的南森倡议，以及2016年联合国主办的应对难民和移民大规模流动问题峰会，这些充其量只能取得有限的成果。2018年的《全球移民契约》提出了一些广泛的愿望，但没有强有力的规范，无论如何也没有法律约束力。迄今为止，处理大规模难民或移徙潮的努力通常是临时性的，局限于特定区域，不符合更大的规范原则。

根据贝茨和凯恩茨的说法，“限制移民问题全球治理发展的主要因素是各国认为，在这个问题上加强全球治理意味着主权的减少。”简而言之，在处理人们的移动时，仍然是一个自助的世界。在最基本的层面上，这就是为什么类似目前在白俄罗斯边境的僵局这样的危机会发生。

我希望我知道如何解决这个问题，但可以肯定的是，未来几年它会变得更糟。人口统计学、持续的经济不平等、政治暴力和气候变化将鼓励更多人寻求更富裕或更安全的地方，目标国家不太可能欢迎接纳这些移民。最近的趋势有可能出现逆转。这次卢卡申科的策略可能会失败，但这不会是“大规模移民武器”最后一次被使用。