东南亚在拜登政府的亚洲政策中占有重要地位，这一点反映在2022年2月发布的最新版印太战略中。从2021年后半年开始，美国重新对该地区进行了一系列高层访问、虚拟峰会，发表了大量关于该地区的政策演讲、捐赠了大量疫苗，以及长期邀请参加在华盛顿特区举行的东盟-美国特别峰会。这些外交努力是否得到了东南亚国家的回报？他们是否承认并且信任美国及其对东南亚地区承诺？根据2022年东南亚国情（SSEA）调查结果显示，喜忧参半。

在拜登政府上台之前，许多东南亚人就已经对其抱有希望。拜登于2020年赢得美国总统大选后，在2021年的东南亚国情调查中，60.3%的受访者表示，如果美国领导层发生变化，他们对华盛顿作为战略伙伴和地区安全提供者的信心将会提高。然而，2022年的调查结果表明，这种热情已经逐渐减弱。尽管美国在2021年下半年开展了一系列外交活动，但东南亚人并不完全相信美国真的回归了该地区。认为拜登领导下美国与该地区接触的受访者比例较去年的70.6%大幅下降至45.8%。与此同时，21.7%的受访者对拜登第一年执政期间美国对该地区的参与程度持怀疑态度，与2021年的5.9%相比大幅增加。只有越南对美国的地区参与程度持乐观态度（52.8%，高于去年的42.9%）。

同样，对美国作为战略合作伙伴和区域安全提供者缺乏信心/没有信心的受访者数量从去年的25.2%增加到32.8%；只有42.6%的受访者仍然对此怀有信心，但这一数字低于去年的54.7%。信心最低的国家是文莱（49.1%），其次是老挝（38.7%）、柬埔寨（37.1%）、印度尼西亚（36.6%）和泰国（35.1%）。令人惊讶的是，缅甸受访者（61.2%）对美国作为该地区的安全保障者最有信心，这种情绪很大程度上受到他们对缅甸持续政治危机的不满情绪的影响。其他调查也反映了缅甸受访者普遍存在的反华和亲西方情绪，一改之前的调查中所出现的矛盾心理。在缅甸受访者心中，对美国的好感度显著提高，而相应地对中国的好感度急剧下降。美国的整体信任评级（所有十个东盟成员国的平均数）得益于今年调查中的“缅甸因素”。

尽管他们对美国的地区参与感到悲观，但东南亚人对美国在维护国际法和基于规则的秩序方面的全球领导地位的信心从去年的24.5%飙升至36.6%。这种乐观情绪也延伸到美国在支持全球自由贸易议程方面的领导地位，从19.7%上升至30.1%，虽然美国继续缺席全面和进步跨太平洋伙伴关系（CPTPP）以及拜登政府总体上乏善可陈的贸易议程。人们相信拜登的“重建美好”（Build Back Better）计划试图重申美国在全球问题上的领导地位，这已经在该地区引发了强烈共鸣，如应对大流行、气候变化等。

调查显示，对美国的信任度表现良好，即“您对美国会为全球和平、安全、繁荣和治理做出积极贡献的信心有多大？”。该地区52.8%的受访者表示对美国在这方面有信心，高于去年的47%。美国已取代欧盟成为该地区第二大最受信任的大国，仅次于日本。这是对拜登政府努力重返国际机构并重振其在全球治理中领导地位的认可。

美国庞大的经济资源和提供全球领导力的政治意愿仍然是东南亚人信任美国的最重要原因（45.5%）。与此同时，担心美国因内政而分心，无法专注于全球问题，这仍然是不信任的主要原因（36.7%）。与特朗普担任总统期间的调查相比，拜登领导下的美国实力似乎更加温和。与美国软实力相关的信任理由（美国是负责任的利益攸关者和国际法的捍卫者，政治文化和世界观的兼容性，以及美国文化和文明）略有增加。而担心美国经济和军事实力可能威胁本国利益和主权的受访者比例从去年的27.6%下降到23.5%｡

57%的东南亚受访者表示，如果被迫在中美之间做出结盟选择，他们会选择美国。尽管人们认为中国在该地区的影响力占主导地位，但对美国的信任依然坚不可摧。与去年的调查一样，来自老挝和文莱的大多数受访者坚持选择中国，而马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南坚持选择美国。

缅甸和柬埔寨是今年的两个“摇摆国”，因为这两个国家的大多数受访者都以戏剧性的方式“转换阵营”。今年，92%的缅甸受访者选择美国，81.5%的柬埔寨受访者选择中国。2021年2月军方发动政变后，缅甸政局动荡，在缅甸民众中引发了反华和亲美情绪，因为北京被视为支持军政府。对柬埔寨而言，中国的疫苗援助帮助该国成功遏制了2021年疫情，显著提高了中国在柬埔寨受访者中的信任度。这表明涉及国内政治和外国干预/援助的“冲击事件”可以极大地影响当地民众对大国的看法。

对美国经济影响力的认可度略有上升，9.8%的受访者认为美国是该地区最具影响力的经济大国，高于去年的6.6%。然而，这种增长对中国稳固地位的影响微乎其微，76.7%的受访者仍然认为中国是该地区最具影响力的经济大国，自2019年第一次调查以来一直是这样。虽然东南亚非常欢迎美国在该地区的经济议程，但拜登政府并没有就该问题表态。

美国的东南亚政策和亚洲总体政策的致命弱点仍然是缺乏一个强有力的框架来深化其经济一体化和重新夺回其在区域经济治理中的领导地位。与此同时，中国在区域贸易和投资网络中的中心地位继续巩固，尤其是随着区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）于2022年1月生效以及北京申请加入《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》（CPTTP）。根据2021年亚洲实力指数，美国在“经济关系”方面的得分从2020年的61.8分下降到51.1分，远低于中国（99分）。由于拜登政府仍然未加入CPTPP，46.8%的受访者认为中国将填补美国留下的空白，这将使中国的地区影响力上升。23.2%的受访者还担心，随着美国将参与的重点从包容性贸易协议转移到Quad和AUKUS等排外性安全协议，可能加剧该地区的紧张局势。

当评估AUKUS对地区安全的影响时，受访者对美国专注于通过小型联盟实现硬平衡，从而忽视东盟中心地位的焦虑非常明显。对AUKUS持负面看法的受访者占52.8%，包括认为，AUKUS将削弱东盟的中心地位、破坏核武器不扩散制度、升级地区军备竞赛。36.4%的人认为AUKUS将有助于制衡中国日益增长的军事力量，而10.8%的人认为不会影响地区力量平衡。有趣的是，不同国家的反应显示了各自政府对三边防务协定的不同态度。对AUKUS的负面看法在老挝最为普遍（77.3%），其次是马来西亚（62.2%）、印度尼西亚（61.1%）和文莱、柬埔寨和泰国（约60%）。而来自缅甸（63.7%）、菲律宾（60%）、新加坡（50.9%）和越南（46.5%）的受访者对AUKUS将有助于制衡中国日益增长的军事实力抱有很高的期望。

东南亚人普遍欢迎并赞赏拜登政府专注于为地区国家提供支持以应对全球挑战。58.5%的受访者同意/强烈同意，Quad在疫苗安全和气候变化等领域的新兴议程对东南亚具有积极影响。美国在其全球疫苗援助中，通过双边捐赠和COVAX等方式优先考虑东南亚，这一做法在该地区得到了广泛认可。在2021年的调查中，华盛顿在向东南亚提供Covid-19援助最多的对话伙伴中排名第四。2022年，在对该地区的Covid-19疫苗援助方面，美国仅次于中国，位居第二。美国疫苗品牌辉瑞（Pfizer）和摩德纳（Moderna）也是东南亚最受欢迎的疫苗品牌，支持率为54.8%，远远领先于排名第二的中国科兴和国药（18.7%）。

美国2022年印太战略将菲律宾和泰国列为五个地区条约盟国，将印度尼西亚、马来西亚、新加坡和越南列为主要的地区伙伴，华盛顿将寻求与这些国家深化和加强关系。然而，与东北亚或欧洲相比，在对美国的战略意义以及对双边关系的战略投资方面，东南亚“盟友”和“伙伴”之间的界限要模糊得多。美国与其东南亚条约盟友之间没有共同的威胁认知，所有东南亚国家都在不同程度地对冲与华盛顿和北京的关系。

随着中美竞争的加剧，东南亚国家对华盛顿的战略价值在很大程度上取决于它们对美国军队进入该地区并持续存在的态度。盟国、合作伙伴和朋友将被期望为应对共同挑战做出更多贡献，主要针对中国，但也不限于中国。菲律宾、新加坡和越南在这方面被认为更具有前瞻性，而且它们似乎也位于拜登政府2021年东南亚议程的首位。拜登政府对该地区的早期外交活动也主要集中在这些国家。

美国对菲律宾、新加坡和越南的关注，在印度尼西亚、马来西亚和泰国引发了一些焦虑，即担心他们被排除在外。国务卿安东尼·布林肯于2021年12月的访问旨在安抚这些国家。然而，2022年的调查表明，印度尼西亚、马来西亚和泰国的受访者仍然不相信美国的承诺和信誉。而美国在菲律宾、新加坡和越南受访者中的信任度普遍较高。例如：

· 关于对美国为全球和平、安全、繁荣和治理做出贡献的信心，印度尼西亚（46.6%）、马来西亚（53.3%）和泰国（53.9）低于新加坡（55.4%）、菲律宾（66.5%）和越南（72.2%）。

· 在二元选择问题上，虽然这六个国家都与美国保持一致，但菲律宾（83.5%）、新加坡（77.9%）和越南（73.6%）的比例远高于印度尼西亚 （55.7%） 和马来西亚（57%）和泰国（57.3%）。

· 在Covid-19疫苗援助问题上，越南（52.8%）、菲律宾（40.8%）和新加坡（40.1%）的受访者对美国的认可度最高。除了越南和菲律宾，印度尼西亚也是全球接受美国疫苗捐赠的前五名之一，但其疫苗总供应量的80%来自中国制造的科兴。印尼（13.7%）、马来西亚（18.5%）和泰国（25.6%）受访者对美国疫苗支持的认可度很低，这与他们对中国疫苗支持的高度评价形成鲜明对比，分别为68.7%、64.4%和64.1%。

对于文莱、柬埔寨和老挝等东南亚小国，美国的关注较少。尽管文莱和柬埔寨是现任和即将上任的东盟轮值主席国，但拜登政府的任何内阁成员都没有在2021年访问过这两个国家。而除了捐赠的100万剂Covid-19疫苗，老挝则几乎完全不受关注。

华盛顿对这些小国漠不关心，这些小国也对美国参与感到失望，并相应地接受了中国的影响力。2022年调查表明，与往年相比，柬埔寨和老挝对中国影响力的支持日益增加。这两个国家对中国疫苗援助的认可度最高（91.4%和77.3%），在必须做出二元选择时与中国保持一致（81.5%和81.8%），对中国作为维持现状的大国并继续支持当前地区秩序的信心分别为25.9%和20.5%，对未来三年对华双边关系持乐观态度的人分别占84%和84.1%。文莱在与中国结盟方面非常接近柬埔寨和老挝，它对美国的信任在许多问题上急剧下降。例如，文莱对美国“作为战略伙伴和地区安全提供者”的信心从去年的60.6%大幅下降到26.4%，对美国“做正确的事”的信心降至2019年以来的最低水平（30.2%）。

从“投资回报”的角度来看，华盛顿优先考虑一些东南亚主要国家是有道理的。然而，采用这种方法对美国和整个地区来说并非没有战略成本，因为忽视小国将使东南亚和东盟更加分裂。这不符合美国印太战略的最新声明，华盛顿“欢迎一个强大、独立、领导东南亚的东盟” 

拜登政府第一年在东南亚的记录被评估为“喜忧参半，但总体上是积极的”。从2022年的调查结果来看，东南亚国家对美国的接受程度总体上是积极的，但程度参差不齐。虽然东南亚国家非常认可拜登政府为重返国际机构和重振美国全球领导地位所做的努力，但他们对美国与各国及整个东南亚地区的接触要求更高。除了外交访问或政策声明，他们期待美国采取更多实质性和有影响力的行动，以巩固美国在东南亚的存在和影响力。

本文发表于：尤索夫伊萨东南亚研究院（ISEAS YUSOF ISHAK INSTITUTE）