美国总统拜登一直致力于重振美国在全球民主领域的领导地位。拥护民主的人对拜登召开“民主峰会”的承诺表示强烈欢迎，该峰会旨在将全世界民主国家聚集在一起，形成一项政治复兴的共同议程。在政策圈内兴起了名副其实的家庭作坊，为拜登团队提供政策建议。对此次峰会有不同意见的民主专家人数众多。

所有细致的计划都有可能掩盖一个重要的事实：民主峰会不是民主战略。将拜登对民主支持的强调转化为外交政策中有意义的一项内容，拜登团队需要直面几个棘手的难题。首先，将重点放在对抗中国和俄罗斯上的做法，可能会挤占政策空间，从而导致许多其他因素加剧民主的全球衰落。同时，促使美国忽视盟友的民主缺陷，无法制定解决缺陷的方法。最后，美国对海外民主的支持必须以有意义的方式与国内民主革新相联系。解决这些难题将带来深刻的挑战——但如果华盛顿想要扭转全球民主的长期衰落，就必须防范峰会筹备工作耗尽民主政策空间的危险。

拜登及其团队接受了美国政策界越来越普遍的观点，即对抗中国和俄罗斯是支持全球民主的核心。正如总统在2月份所说，“美国领导人必须迎接新时刻，包括中国日益增长的与美国竞争的野心，以及俄罗斯破坏我们民主的决心。”但将中俄两国作为民主战略的主要重点将是一个错误。

全球民主的倒退在很大程度上与中俄两国无关。在过去的十年里，许多人口众多的国家——包括孟加拉国、巴西、埃及、埃塞俄比亚、印度、印度尼西亚、墨西哥、尼日利亚、菲律宾和土耳其——民主规范受到侵蚀，但这与中俄无关。因此，围绕对抗中国和俄罗斯的目标制定的民主战略，将把民主衰落的主要驱动因素置于美国政策的边缘。迄今为止，倒退的主要原因是政治和经济治理方面的严重缺陷，这些缺陷助长了基于不满的两极分化、身份政治的武器化以及非自由行为者的崛起。

强调这些问题也有助于拜登团队避免外交难题。采取“大帐篷”的方式支持海外民主，有助于将尽可能多的民主国家囊括其中。华盛顿在其民主政策中越是提升中国和俄罗斯的地位，其包容性就越差。如果美国领导的全球民主运动以对抗北京和莫斯科为中心，那么美国的许多民主盟友将不愿参与其中。华盛顿多次将地缘战略议程与民主议程混为一谈，盟友对参与其中的任何后续方案持谨慎态度。美国在欧洲和亚洲的民主盟友，如法国、德国、日本和韩国，以及发展中国家，如墨西哥和南非，都不愿过多牵涉其中。

为了制定有效的民主战略，拜登政府还必须正视美国外交政策中长期存在的紧张局势。由于美国坚信，在一个更加民主的世界上，美国会更加安全和繁荣，因此美国致力于在全球范围内促进民主价值观和民主体制。与此同时，许多具体的经济和安全利益迫使美国与其非民主盟友弱化民主。

这种紧张局势导致外交上的不一致，不断削弱美国民主政策的可信度，例如美国和沙特阿拉伯之间数十年的密切关系。这些事件促使国内外观察人士指责美国——往往是有正当理由的——利用促进民主的手段作为打击对手的武器，同时对其遭受民主挑战的盟友视而不见。

无论拜登政府多么认真地希望在全球范围内支持民主，在某些地方，美国对民主的支持与其安全和经济利益之间的紧张关系仍然十分严峻。埃及总统阿卜杜勒－法塔赫·西西在以色列和哈马斯之间发挥了有益的调停作用，尽管他在国内镇压不同政见者；印度的民主自由正在受到侵蚀，尽管印度是美国在印太战略中越来越重要的一部分；波兰政府正在破坏基本自由和选举进程，尽管它支持美国对俄罗斯的政策。

拜登政府应该公开承认这些紧张关系，而不是试图掩盖它们。没有任何战略能够解决拜登政府的双重目标——重振盟友关系和支持民主——之间的所有冲突，但白宫必须制定相关政策，至少能够迫使盟友解决国内民主缺陷。

拜登政府必须自我审视，华盛顿有什么手段可以影响盟友，以及会产生什么样的积极和消极的影响。印度、波兰和土耳其就是需要仔细研究的三个例子。敏锐的民主战略还将区分美国的短期利益和长期利益: 在一些困难的情况下支持民主可能会更好地服务于美国未来的利益，即使整体关系中存在一些短期摩擦。

拜登强调，作为大国斗争的一部分，重振美国在全球民主的领导地位，拜登将自由定位为国家力量的源泉。关注实现民主是有价值的，这解决了近年来对民主普遍不满的原因，但政府需要将口头承诺在实践中具体化。这是否意味着，美国将调整与民主有关的对外援助的方向，强调提供服务，而不是传统上侧重于建立政治机构？

拜登团队应该警惕将民主主义的价值完全捆绑在经济增长和服务提供竞争上的看法。民主国家往往能为公民提供更好的生活。但同样重要的是，民主会使公民成为政治的主人。民主国家不会系统地压制公民的政治声音和政治行动。将民主的价值降低到表现上，会削弱民主更深层的合法性来源。

拜登政府需要意识到，许多观察人士会认为，民主“带来”的说法仅仅意味着它比其他形式的政府带来更高的经济增长率。中国将欢迎这场辩论，因为它将话题从压制个人自由转向经济进步。为了防范此类风险，拜登团队应该继续强调民主的内在可取性，无论是在高层公开演讲中，还是在与其他国家政府官员的对话中，都要说明这一点。在国内，政府强调正义、公平和包容的理想将使所有美国人过上更好的生活。在其外交政策中，强调民主提供的实际利益是它所提倡的价值的补充。

拜登政府一直强调，美国的内外政策是紧密相连的。但将美国对海外民主的支持与国内民主革新联系起来，面临着严峻的挑战。

拜登政府是否会在有关民主问题的国内和外交政策决定之间建立新的联系？如果是这样，怎么做？新的官僚联系是一种可能性，例如建立额外的审议程序，由国家安全委员会和国内政策委员会联合召开会议，或增加国务院官员与美国地方政府和组织的接触。另一种是将“相互学习”的方法纳入美国的民主援助，其中民主援助的框架不是美国帮助那些不那么成功的民主国家提升竞争力，而是所有民主国家协同努力，为面临的共同挑战制定解决方案。

战略问题更为深刻。如果这一框架意味着美国必须在国内成功进行民主改革，才能在国外强调民主，这就有可能在世界许多地区民主继续恶化之际，将华盛顿无限期地置于一边。在许多方面，推动美国民主进步的权力存在于——美国国会、联邦和州司法机构以及州立法机构中。美国刻薄的政治气候预示着任何潜在的突破都不会成功。与其将美国全球民主支持的可信度与成功推进国内改革联系起来，不如强调民主的优势在于它允许国家纠正错误，发展以解决新的问题，但也需要不断地发挥其潜力。

民主峰会可能会使政府进一步认识到国内和全球的民主改革是相互关联的。更广泛地说，它可以从民主伙伴那里获得改善民主的承诺，从而在全球范围内推动民主进程。但是，作为民主的拥护者，他们对会议规划的各个方面都进行了分析，他们应该记住，他们面临的根本挑战是解决当前困难重重的国际形势下民主政策的紧迫困境。确定一个这样做的战略，将使拜登政府在峰会五彩缤纷的纸屑散去之后，对民主国家的全球命运留下持久的印记。

民主峰会可能会增强政府对国内和全球民主改革相互关联的认识。更广泛地说，它可以促使推动全球民主的民主伙伴作出改善承诺。但是，当民主的拥护者分析会议计划的各个方面时，他们应该记住面临的根本挑战是在当前混乱的国际形势下，解决民主政策的紧迫困境。确定这样一个战略，将使拜登政府在民主的全球命运上留下持久的印记。

本文发表于《外交事务》杂志网站：
https://www.foreignaffairs.com/articles/americas/2021-07-23/washingtons-democracy-dilemma