乌克兰战争标志着联合国30年来面临的最大考验，但它的失败并非不可避免，也不是注定要成为无关紧要的机构。

乌克兰总统弗拉基米尔·泽伦斯基(Volodymyr zelensky)向联合国安理会发出了激烈的指责，指责其未能阻止俄罗斯入侵乌克兰。

“安理会需要保障的安全在哪里?”他说，该机构没有采取有力行动逮捕甚至谴责俄罗斯的行为，而是变成了一个“对话”的场所。泽伦斯基总结说，大家都很清楚，“1945年在旧金山设立的建立全球安全组织的目标尚未实现”。

泽伦斯基的起诉书中引用了俄罗斯军队犯下的可怕暴行的证据，这也令联合国大使们感到不安。考虑到联合国成立于77年前，明确的目的是“拯救后代免受战争灾祸”，乌克兰给联合国带来了潜在的生存危机。由于俄罗斯的否决权，安理会陷入瘫痪。现在的问题是，联合国是否会重蹈其前任国际联盟(League of Nations)的覆辙，后者在20世纪30年代未能阻止法西斯的侵略。现在，当我们评估联合国是否也注定要被扔进历史的垃圾箱时，这个悲伤的故事值得我们铭记。

1919年，巴黎和会成立的该联盟标志着为建立一个普遍的集体安全体系所作的第一次认真努力。它的任务是和平解决国际争端，并在必要时威慑、击败和惩罚非法侵略。

不幸的是，这些崇高的抱负超越了联盟微薄的权威和能力。该机构最致命的缺点是，它没有有效的和平执行措施。事实上，联盟没有任何力量。例如，1919年《国联盟约》赋予拥有真正权力的联盟理事会的每一个成员对任何非程序性问题的有效否决权。它还允许任何卷入争端的国家进入理事会，并就该问题投票。这实际上意味着，侵略国可以阻止任何针对它们的集体强制行动。

原则上，盟约承诺联盟成员国对侵略作出强有力的反应，包括通过制裁和派遣军队。在实践中，当成员国意识到他们可能不得不为了保护和平而发动战争时，这些义务就被淡化了。

国际联盟缺乏普遍性使这一弱点更加严重。美国参议院不顾威尔逊的恳求，拒绝了该公约，因此美国从未加入。美国并不是唯一的旁观者。德国在1926年加入，但在1933年离开。日本在1933年退出，意大利也在1937年退出。苏联在联盟成立后的头十年都投了弃权票，直到1934年才加入。这些缺席削弱了该机构的合法性，削弱了其实际效力，并强化了其作为满足权力的工具来对抗修正主义国家的形象。

最终，联盟的无能也削弱了后一点，因为在20世纪30年代，联盟开始向德国、意大利、日本和苏联这些修正主义国家的要求屈服。1931年日本入侵中国；1935年意大利入侵埃塞俄比亚；1936年德国重新占领莱茵兰；1937年，德国和意大利在西班牙武装了法西斯叛军。到1937年，当日本对中国发动全面进攻时，该联盟在国际安全方面已经成为一个边缘角色。

从表面上看，当时和现在有惊人的相似之处。修正主义势力再一次试图推翻领土现状，建立另一种世界秩序。中国向其伙伴抛出了一条经济生命线，帮助其挺过国际制裁。毫无疑问，北京也在关注俄罗斯的入侵，同时也在关注中国对台湾的领土统一主义主张。

与上世纪30年代一样，一些国家也在外交上骑墙观望，而不是谴责俄罗斯赤裸裸的侵略行为。最突出和最令人失望的是印度。印度总理纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)呼吁对潜在的暴行进行调查，但显然是担心疏远俄罗斯。印度依赖俄罗斯的军事援助来威慑其战略对手中国和巴基斯坦。

最后，人们仍然对美国对联合国的长期承诺表示怀疑。美国总统乔·拜登(Joe Biden)试图利用联合国和其他多边论坛来排斥俄罗斯，让普京承担责任，但国际主义的好处在国内仍存在争议。在今年11月的中期选举和2024年的总统大选中，有望轻松赢得国会多数席位的共和党，仍在前总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)的束缚下，他明确支持两次世界大战之间孤立主义者的“美国优先”口号。联合国是否按照国际联盟的方式行事，将在很大程度上取决于美国国内辩论的结果。

乌克兰战争标志着联合国30年来面临的最大考验，但它的失败并非不可避免，也不是注定要成为无关紧要的机构。这场危机揭示了任何依赖于大国一致的国际和平结构的固有局限性。这是在敦巴顿橡树园谈判并于1945年旧金山联合国成立时规划蓝图的一个明确特点，而非漏洞。

为了避免重蹈国联的覆辙，《联合国宪章》的缔造者创立了一个有权对联合国成员国通过具有约束力的决议，并授权使用大规模强制力的安理会。作为共同维护世界秩序的回报，安理会常任理事国根据《联合国宪章》第七章被授予特权，可以阻止任何它们认为与本国利益相违背的联合国行动。这就是美国在苏联热情不减的情况下，坚持接受这个新的和平与安全安排所要付出的代价。

泽伦斯基总统在安理会发表热情洋溢的演讲时，提议在基辅召开一次全球会议，讨论对联合国进行全面改革。这样一场未来的会议可能有其价值，但重要的是要缓和人们对它可能实现目标的期望，特别是在否决权问题上。美国和中国都不太可能接受对这一特权的任何重大限制。更普遍地说，这样的会议有一种风险，如果它打开宪章进行谈判，可能最终会削弱联合国的有效内容，而没有纠正无效的内容。它还可能让美国和其他关键成员国中主张放弃该组织的民族主义者，制定出更加孤立或单边主义的路线。

联合国在解决大国分歧方面的无能让所有相信国际法的人感到恼火。然而，重要的是要记住，我们曾经经历过这种情况。在最初45年的大部分时间里，安理会由于美苏对峙而被边缘化。西方与中俄之间爆发新冷战的可能性越来越大，世界其他国家也在争夺，这可能会让联合国回到过去那些糟糕的日子。

如果这样的分歧真的发生了，对西方来说最有希望的战略不是放弃联合国，而是回到冷战时期的方式，在联合国内部努力实现看似合理的目标，同时使其多边选择多样化。在安理会，这意味着在可能的情况下寻求解决棘手冲突的协议，并授权维和任务，同时在必要时继续反对中国和俄罗斯。从更广泛的意义上说，在联合国，这意味着在宪章的基本宗旨背后团结更广泛的成员国——就像美国上周帮助俄罗斯暂停其在人权理事会的成员国资格一样——同时继续支持国际原子能机构和联合国难民署等多边机构，让它们作必要的工作。

与此同时，美国及其西方盟友必须扩大他们的多边选择，加倍支持狭义的“俱乐部”安排，以团结先进的市场民主国家，包括北约、七国集团、美欧伙伴关系和经济合作与发展组织，还有非正式的“意愿联盟”，可以对开放的、基于规则的国际秩序的攻击进行更直接地反击。

乌克兰战争对联合国来说是一场非同寻常的危机，但不一定是致命的危机。这个国际组织的命运最终取决于美国和东欧发生的事件。对安理会的不作为感到沮丧的美国人可能会放弃他们的双手，并退出这个世界组织——但这将是一个错误，类似于美国不加入国际联盟的灾难性决定。这将加速世界陷入无法无天的状态，并降低普京为自己的罪行承担责任的可能性。

本文转自：美国对外关系委员会