尚道编译第11期|哪些人更容易获得北京户口?
更新时间：2020-06-12 14:19:45 | 来源： 尚道战略研究
本文从地方化的角度比较了北京市的落户政策和现实状况。结果表明，落户的标准制定和现实操作都是地方化的过程，都体现了城市的发展导向。满足落户政策是实现落户的前提，但绝大多数迁移者都难以满足落户标准。此外，满足落户标准的人和实际获得户口的人也存在多方面的显著差异：在满足落户标准的迁移者中，具有研究生学历和为首都政治中心服务的人群更有可能获得北京户口，而各种落户政策文件中并未出现这种明显的偏向性。这些“潜规则”很可能是城市政府有意设置的，这会使表面上达到政策要求但实际上却很难落户的迁移者失去希望。关于落户政策与现实错位的研究发现，为分析人口迁移过程中人与城市之间的关系开辟了新的视角。
在过去的半个世纪里，没有当地户口的外来人员受到了研究人员和决策者的广泛关注。没有户口，外来人员就无法享受城市居民享有的社会福利。大量文章调查了该现象所造成的负面影响，许多人呼吁放松管制户口迁移。中国政府在2014年的新型城镇化规划中设定了一个目标，即到2020年要解决约1亿进城常住的农业人口落户城镇。距离实现目标的期限还有不到两年的时间，面对这一现实，有必要反思满足落户标准的人和成功落户的人之间的差异。
户口转移已经引起了一些学者的关注，也有越来越多的人开始研究影响成功落户的相关因素，但这些研究几乎都是在国家层面上进行的。户口管理主要由市政府管理运作，市政府根据其既定利益设置准入门槛。由于各个城市的利益和准入门槛不同，成功落户的人的类型也不同，因此城市应该是户口研究的重点。成功落户的人应该符合落户标准，但事实却并非如此，许多被政策鼓励的申请者发现他们并没有成功落户。那么在户口迁移的过程中，成功的人和有资格申请的人究竟有什么区别？本文旨在研究这一差距。
本文的目的是双重的。首先，试图揭示北京市的落户政策和评估标准。其次，试图揭示所规定的标准和实际标准之间的一致性和差异。通过研究实际案例，揭示满足落户标准和成功落户之间的差距，本文可以帮助许多“漂者”形成更好的参考，也为户籍改革提供了一条可供选择的道路，并推进该课题的新的潜在研究。
一、谁能申请北京户口？
获得北京户口有两种途径：家庭户口和工作户口。后者是当前研究的重点。尽管从未明确基于工作需要的落户标准，但作者在研究了几十份政府文件后推断出一些指导原则（表1）。
首先，受教育程度越高可能性越大。2009年之前，北京市人力资源和社会保障局签发的许多文件都规定，申请北京户口必须具备学士学位。2009年，这一要求被提升到硕士学位。因此，根据2009年前的要求，得出具有大学学历的外来人员更有可能获得北京户口(H1)的假设。
其次，从事与推动北京经济发展相关职业的外来人口落户北京的可能性更大。根据相关文件，为北京的发展做出贡献似乎是申请北京户口的先决条件。随着时间的推移，尽管北京的城市总体规划略有变化，但其重要性始终如一。因此，在政府、公共服务、技术研究和商业服务等关键部门工作的外来人员获得北京户口的几率比其他部门更高(H2a)。此外，技能和经验水平也是一个决定性因素。据称，管理人员和专业人士在申请户口时更受青睐。办公室工作人员，特别是为中央政府工作的公务员，也受到青睐。因此，从事此类职业的申请人更有可能获得北京户口(H2b)。
再次，要满足一定的居住时间。为了保证本地户口属于居民（settler）而不是流动人员（movers），强制要求外来人口在当地要有一定的居住时间。在收集数据时，落户北京需要多长的居住时间并不清楚。在新型城镇化规划中，大城市的期限设定为5年。作者认为，这是像北京这样的特大城市所需要的最低期限。因此，在北京居住超过5年的人获得当地户口(H3a)的机会更大。此外，在北京市范围内的乡镇和村庄还有额外的落户渠道。2005年，北京的农村地区开通新的落户渠道，被聘为村干部的毕业生可以拥有北京户口。因此，在北京市的乡镇申请北京户口比在城市申请成功的可能性更大(H3b)。
最后，帮助欠发达的郊区吸引更多的人才，平衡首都的发展。在2009年之前，落户的学历要求还只是本科，任何在北京郊区工作的应届毕业生都有资格申请北京户口。然而，对于在市中心工作的人来说，这只适用于在关键部门工作的毕业生。但人口普查并没有提供详细的信息，为了充分探究落户标准，需要更详细的数据，这就需要改进数据收集的方式。
表1 关于外来人口、符合落户标准的人和成功落户的人的描述性统计
二、谁最终成功获得了北京户口？
2010年，在北京只有21%的外来人口受过大学教育；24%的人在关键部门工作；33%的人从事管理/专业/文员工作；13%的人教育水平和工作条件都达到要求。此外，只有17%的外来人口居住在乡镇或村庄。因此，外来人口希望居住的地方和北京政府希望他们居住的地方之间也存在着差距。尽管如此，在居住期限方面，超过一半的外来人口居住了至少五年，符合落户居住期限的标准。然而，绝大多数人并没有资格申请户口。原因是什么呢？
成功落户的人在教育、工作和户口所在地等方面与其他外来人口都有很大不同，这表明了申请标准的总体有效性。2010年，超过一半的北京户口持有者都有大学学历；60%的人在关键部门工作；75%的人担任关键职位；92%的人在北京居住了至少5年。相比之下，没有户口的外来人口中只有13%的人受过大学教育；17%的人在关键行业工作；24%的人从事重要工作；41%的人在北京居住了至少5年。
然而，在乡镇和村庄中，有户口的外来人口比没有户口的外来人口少。这种矛盾可能是因为该具体指导方针的失败，或者是户口申请者更倾向于在城市居住。作者随后使用基于模型的方法解释了该问题。
大多数获得北京户口的人都基本满足落户标准，但反之则不然。在所有受过大学教育并在重点行业工作的外来人口中，只有不到一半的人成功落户北京。对于从事重要职业并在北京生活至少五年的外来人口，这一比例降至约三分之一。更重要的是，落户的名额并没有在符合条件的外来人口中平均分配。受过研究生教育的人获得北京户口的比例为79%，是本科毕业生比例的两倍多。同样，成功落户的公务员的比例是从事商业工作人士的两倍。这些差异表明了理论上的申请条件和真正的评估标准之间的差异。
通过表2中的模型1预测了所有外来人口获得北京户口的概率，并且证实了作者之前的大多数假定。这些数据还表明，农村户口人口比例偏低，并不意味着户籍政策无效，满足落户标准的申请人选择不居住在农村可能是造成这种现象的主要原因。因此，可以得出结论：满足落户标准通常是成功落户北京的必要前提。尽管落户标准和评估标准具有一致性，但教育水平和工作领域存在明显差距。鉴于这些差距，关于落户标准和成功落户的研究不仅要在地域背景下进行，而且要进行并列和比较。此外，户籍改革不仅要考虑申请条件，还要考虑其中的差距。
在申请条件和评估标准之间发现了两个细微的差异。首先，管理和行政职位对外来人口成功落户的影响并不像预期的那样积极，而且只有国企或世界知名企业和组织的负责人才有可能进入户口申请系统。然而，2010年，只有6.5%的外来人口在国有部门工作。因此，为了全面审查重点职业的政策，需要按公司类型、规模和声誉进一步细分管理人员和行政人员，但现有数据无法得出这一点。这个问题实际上也证实了户籍制度的复杂性，它是经过精心设计、精心定制、不断修改的，以适应城市不断变化的需求。
另一个差异在于在乡镇居住的影响，并没有发挥预想中的积极作用。相关政策只执行了8年(1997年至2005年)，这一事实可能破坏了预期的效果。这一时期的迁移数量比2010年之前的时期要少。乡镇无力吸引实力雄厚的公司可能会进一步削弱这种影响，而大多数私营部门的外来人口可以通过所在公司获得北京户口。然而，大型企业往往更多地集中在城市而不是乡镇。因此，获得乡镇额外户口渠道的优势可能会被抵消，表二中的模型2和模型3验证了这一解释。在技术和研究领域工作对乡镇中的移民有负面影响，对城市中的移民有正面影响。因此，开放乡镇户口的额外渠道可能不足以解决外来人口居住地和政府居住地之间的不匹配问题。从根本上改变分配规则，营造更具吸引力的环境，可能也很重要。
表2 落户北京的决定因素Logistic回归模型
三、结论和推测
本文采用本土化视角比较了满足落户标准的人和实际获得户口的人。这是首次将户籍政策档案分析与2010年人口普查微观数据的实证分析相结合进行比较研究。作者发现，满足落户标准的外来人员获得北京户口的几率更高，其中的决定性因素包括大学学历、从事重要职业、在北京生活五年以上以及居住在乡镇或村庄。最能满足城市需求的外来人口也被优先考虑。为了保持北京作为全国政治中心、首都、国家科技中心和北方经济中心的地位，北京在吸引最优秀的人才和平衡全市发展方面有着既定利益。因此，为了更好地满足城市的核心目标，谁有资格落户和谁应该落户都由当地决定。
满足落户标准是获得户口的必要条件。外来人口、满足落户标准的人和实际获得户口的人三者之间的巨大差距已经暴露出来。2010年，北京的大多数外来人口都没有达到学历和工作的要求，也没有居住在乡镇村庄。即使在为数有限的满足落户标准的人中，获得户口的机会也不尽相同。研究生学历的学生比本科学历的学生有更多的机会，在官方文件中很少提到这一偏见。在公务员队伍中的工作人员也比其他关键部门的工作人员有更多机会，这也是一条“潜规则”。尽管北京市政府明确规定了落户标准，但对于实际获得户口需要什么条件却十分模糊。
由于缺乏与工作地点和居住地相关的数据，本次研究无法详细审查有利于在北京郊区工作的人的户口政策，也无法检验管理人员或行政人员是否更适合获得户口，因为这两个角色在数据中被视为整体加以考虑。与学习成绩类似的被忽略变量都表明结果存在偏差的可能性。另外，只能从数据中推断出谁是成功落户的外来人员，而无法直接读取这些信息。所有这些限制都意味着还有进一步研究的空间。随着时间的推移，研究城市间户口转移的机会可能会成为一个研究主题，目前的分析中只略微提及该问题。
尽管本文研究重点是北京，但研究的贡献远不止于此。在上海等其他一线城市，外来人员、满足落户标准的人和实际获得户口的人之间也将存在差距。当地政府可以利用这些差距来决定最合适的人选，并在落户问题上拥有最终决定权。然而，它们可能会粉碎许多外来人员在其所在城市获得居住权的梦想，并引发潜在的社会动荡。为了避免动荡，外来人员应该更好地了解这些差距，了解户籍改革方案。二三城市也可以从研究结果中得到一些启发。在日益激烈的城际竞争中，其他欠发达城市不能仅仅通过提高户口的短期价值来与更发达的城市竞争，而是要调动更多资源，提高城市整体素质。此外，这项研究还揭示了户口研究的一个新的潜在领域，采用以地点为中心的视角，将档案分析和实证分析相结合，探索并比较城市间的落户标准和成功落户之间的差距。
本文转自《中国季刊》，作者Tao Liu是北京大学城市与环境学院研究员
