尚道编译第12期|美智库对话——中国将如何塑造全球治理？
更新时间：2020-06-23 11:29:43 | 来源： 尚道战略研究
世界卫生组织已从负责指导全球应对新冠病毒大流行的联合国机构变成两个超级大国相互斗争的战场。2020年4月14日，特朗普总统宣布，将暂停美国对该组织的资助。不到一个星期，中国政府就拿出3000万美元，作为“捍卫多边主义理想和原则”努力的一部分。今年4月早些时候，中国在为联合国人权理事会(United Nations Human Rights Council)提供人事任命建议的小组中获得了一个席位。(美国于2018年退出该委员会。)
长期以来，中国一直寻求在贸易、知识产权、互联网治理、环境和劳工标准以及人权定义等一系列问题上对全球规范和规则施加更大的影响。特朗普政府对多边组织的蔑视和退出，如何影响中国在这些机构中的地位和分量——或者说，如何影响中国与这些组织关系的总体战略？中国是否希望取代美国领导这些组织？还是仅仅希望让他们更适应中国的利益和目标？如果中国确实在多边组织中拥有更大的影响力，这对更广泛的全球治理意味着什么？
【发言人】Jeremy Youde是明尼苏达大学德卢斯文学院院长。作为一名全球卫生政治和政策研究员，他曾在澳大利亚国立大学、格林内尔学院和圣地亚哥州立大学任职。
在许多层面上，中国参与全球治理都是有意义的。
首先，当前的多边秩序在很大程度上反映了二战刚刚结束时的力量格局。从那时起，国际社会的权力格局发生了巨大变化，但全球治理体系的总体结构没有跟上。
第二，中国政治经济实力的增强，不仅使中国政府更有兴趣发出自己的声音，也使越来越多的国家期待中国会承担与自身发展水平相适应的责任。
最后，现任美国政府明显对多边主义缺乏兴趣和不信任。这给许多全球治理机构留下了权力真空，而中国正处于填补这一空白的有利位置。具有讽刺意味的是，特朗普政府为了抗议中国的影响力而退出国际组织，只会为中国在全球治理中发挥更大作用创造条件。不过，考虑到这一点，在历史上，中国一直表现出与全球治理体系关系暧昧，却没有表现出积极主动的意愿，愿意与当前许多全球治理机构所固有的规范和价值观进行合作。它经常把自己描绘成第三世界国家的领导者，专注于与发展中国家发展强有力的双边关系，而不是通过现有的多边结构。
中国政府是否有意取代美国在全球治理机构中的领导地位无关紧要。关键是这些机构（以及国际社会的其他机构）如何以及是否会做出回应。对于大多数组织来说，找到与中国接触的方式，让中国在组织内部运作，而不是让其建立潜在的竞争机构，可能会更好。以世卫组织在新冠病毒大流行初期与中国的接触为例。当世卫组织开始收到有关病例数量的报告时，它可能会做出两种反应：一是点名批评中国政府的失败和缺点，并在国际舞台上谴责它；二是感谢中国的参与，并鼓励中国继续这样做。像世卫组织这样的组织和大多数其他多边机构对各国政府的影响力有限，全球治理体系仍以尊重国家主权为核心。鉴于疫情的发展态势，世卫组织领导层认为，与中国接触更有可能获得它所需要的那种合作。如果美国更多地参与世卫组织，它也可以尝试通过该组织鼓励中国政府分享更多的信息。如果美国或其他国家想要限制中国参与这些组织，那么他们就有责任在政治和财政上发挥更积极的领导作用。
【发言人】Melanie Hart是美国进步中心(Center for American Progress)的高级研究员和中国政策负责人。她最近关注的重点是制定全面的美国对华战略，分析当代中国推动外交政策的国内政治因素，跟踪中国在能源和信息技术领域的产业政策，评估中国对全球秩序的意图。
当前的全球治理体系使自由主义价值观优于其他价值观。它承认对国家权力的限制，尊重普遍权利，把广泛的公共利益置于任何单一政党的利益之上。北京正努力向全球治理体系输出自己的模式，而特朗普政府频频退出多边舞台的行为，为北京提供了前所未有的回旋余地。
中国经常使用模糊的术语，以隐藏其真正的议程。但中国的内部指导是非常明确的。例如，中国正在“推动自己的互联网治理主张成为国际共识”。北京希望全球治理体系采用同样的模式，因为这将为北京在国内外应用该模式提供更多的回旋余地。
中国领导人明白一些特朗普政府不明白的事情：多边组织是一个竞技场，各个国家在其中相互影响，以形成全球规则。这些规则将决定哪些国家的利益高于其他国家。中国政府不喜欢现行的规则，因此，它决定重塑规则。由于联合国的工作涉及许多关键性问题，因此它成为了一个特别的焦点。在整个联合国系统中，北京正在提升中国外交官的级别，以占据关键的领导职位，这将赋予中国制定议程的权力，而且中国现在是联合国的第二大资助者。相比之下，美国则在后退。结果是，规则正在向有利于中国的方向转变。例如，北京成功地通过了联合国人权理事会的两项决议。
从美国的角度来看，我们需要全球治理体系保持自由主义价值高于其他价值，并要求所有国家都遵守同样的高标准。维护该体系的唯一方法就是为之奋斗。这将要求美国让更多的美国外交官执掌世卫组织等多边组织，并与盟国协同努力，引导它们朝着积极的方向前进。特朗普政府正在做相反的事情，而这对北京来说是件好事。
【发言人】Dan Baer是卡内基国际和平基金会的高级研究员。2013年至2017年，他担任美国驻欧洲安全与合作组织(OSCE)大使。
民主的直觉（democraticintuitions）让一些人接受了这样一种观点：中国在组成多边体系的全球治理正式机制中拥有越来越多的发言权和代表权，但中国的声音与西方国家并不一致。中国的政策并不表明中国致力于全球治理，而只是通过多边组织推进中国的目标。中国通过多边组织成功推进国家政策的例子有很多，关键是，中国的参与是否会改变多边治理的本质：它只是一个国家利益的和解机制吗？还是说，它是一种合作努力，以混乱、不完善、不可靠，但能够循序渐进的方式推动国际政治的原则和实践，建立一种更公平、更可预测的模式，这种模式不仅是谈判的纽带，也是解决集体行动问题的平台？
考虑到在未来的几十年里，世界必须成功应对包括气候变化、移民、流行病在内的各种挑战，多边组织必须不仅仅是国家政策的交流中心。因此，我们能从中国在多边组织中日益增加的存在中期待什么，这只是问题的一半。问题的另一半是美国和其他民主国家是否会减少参与甚至退出。
一代人以来，美国对华政策的一个明确目标是将中国“融入”（knit）进国际体系，代之以美国承认中国日益增长的全球角色，换取中国接受该体系的规则。我们很容易确定哪些方面没有取得预期效果：中国是人权理事会成员；世贸未能充分遏制中国的不公平贸易行为；《联合国海洋法公约》并没有阻止中国在南海的扩张。这些失败是否意味着应该放弃通过多边主义和国际法调解国家争端，转而依靠强制措施和“大国竞争”？或者，我们是否应该投资，包括通过强制措施支持国际体系，以使其更加有效？至少在短期内，正确的答案可能是两者兼而有之。美国从联合国人权理事会的退出不能归咎于中国，但美国的缺席无疑会为中国和其他政权创造一个更加宽松的环境。
如果美国和其他国家放弃共同管理国际体系，他们就很难指望该体系发挥作用，对中国的行为进行约束。中国也面临着各种各样的矛盾：它在多边组织中施加的权力和控制越多，这些组织在使其行动合法化方面的作用就越小。许多国家寻求有关多边组织对其国家目标的“眷顾”（blessing）。虽然参与并领导联合国和其他多边论坛的民主国家使这些组织获得了政治合法性，但与其他非民主体制一样，中国也从多边组织获得了合法性。如果中国利用联合国来推进本国目标，而不着眼于可持续的全球治理，最终联合国向中国提供的合法性就会降低。
【发言人】Courtney J. Fung是香港大学政治及公共行政学系助理教授，哈佛大学费正清中国研究中心的助理研究员，英国皇家国际事务研究所亚太项目副研究员。
中国表现出的“积极参与全球治理体系改革”的兴趣和能力，令人对西方主导、设计的“基于规则的国际秩序”的未来产生质疑。从维和到人权，再到5G标准的制定，中国越来越自信地参与到各种事务中，这让人们担心中国的影响力过大，部分原因是中国认为国家利益高于联合国倡导的问责制、透明度和普遍性等自由价值观。作为回应，特朗普政府设立了多边廉政特使（special envoy for multilateral integrity），以“（对抗）中国及其他国家在联合国内的不良影响”，并指示美国外交机构监控中国的双边活动，以便制定更好的应对策略。事实上，“以中国为中心”的多边机构的修辞框架被美国用来为其退出做辩护，比如威胁断缴世卫组织的会费。
然而，美国退出留下的真空给中国和其他国家留下了填补的空间。事实上，中国的经济实力、人口规模、技术能力和地理范围意味着，对于一个正常运转的多边体系来说，让中国袖手旁观越来越不可行，也越来越不可取。随着中国被认定为全球南方国家（Global South）中的一员，对其进行多边接触也变得尤为重要。传统上，全球南方是在高层政治会议上代表人数不足的一组国家。鉴于中国的这一地位，以及中国与美国敌人的关系，中国拥有独特的外交影响力，例如，中国成功地利用这种影响力，解决达尔富尔的大规模暴行和朝鲜核扩散等问题。
然而，中国在现有多边体系中的参与是不均衡的，中国推动多边领导的努力也是不均衡的。中国的参与是有选择性的，例如，中国对世卫组织和联合国发展体系的贡献仍然相对较小。即使在特朗普退出多边舞台的过程中，在克服了国内新冠疫情大规模蔓延之后，中国作为2020年3月的联合国安理会主席国，也采取了谨慎的行动。中国将新冠疫情大流行解释为“对国际和平与安全的威胁”，并拒绝了美国提出的在安理会报告中以地名命名该病毒的建议。这种防御方式在一定程度上反映了中国对全球治理的模糊做法。
“命运共同体”是国际秩序的“更公平”、“双赢”的替代品，或新兴的“发展和平”等概念，将中国例外论和对“所谓普世价值”的反自由的犬儒主义（anti-liberal cynicism），转化为呼吁每个国家走自己独特的道路。然而，中国提出的概念很少提及中国如何处理不可避免的问题，如实施反腐败、确保治理或建立积极的地方参与。在这个关键时刻，中国在友好国家的范围之外，对全球治理有多大程度的合适的、可扩张和可兜售的愿景仍有待观察。
【发言人】Aaron Halegua是纽约大学法学院的亚洲法律研究所及其劳动就业法研究中心的执业律师、顾问和研究员。他是美国、中国和国际劳工法、司法和法律援助、争端解决、商业和人权方面的专家。主要研究方向为中国企业海外项目的劳工标准。
中国在国际劳工组织（ILO）不断变化的角色与它在联合国其他机构不断扩大的影响力有许多相似之处。虽然中国最初不愿承认国际劳工组织的合法性，甚至在上世纪70年代宣称自己为“非积极成员”，但如今，中国越来越多地以促进国家利益的方式与该组织接触。实际上，这意味着要减少对核心劳工权利的关注，注重培训和能力建设项目，特别是以突出中国成就或推进“一带一路”倡议的方式。
国际劳工组织已宣布的数百项有关劳工标准的公约中，有少数是“基本的”，其中几项中国从未批准，包括结社、集体谈判权和禁止强迫劳动的公约。事实上，国际劳工组织的结社自由委员会(Freedom of Association Committee)至少收到了七起针对中国的投诉。
中国还利用谅解备忘录和发展援助基金推动“一带一路”建设。“一带一路”倡议在国际劳工组织的网页上广泛传播，并成为两份谅解备忘录的标题（即“一带一路”框架下开展安全生产领域南南合作）。中国资助的发展项目的受益者是“一带一路”的盟友，如老挝、柬埔寨和巴基斯坦。
【发言人】Michael Beckley是塔夫茨大学政治学副教授，美国企业研究所的访问学者。主要研究方向为中美关系。
新冠疫情大流行暴露出全球治理的诸多问题。几十年来，中国一直在开展一项运动，根据自身利益塑造国际机构，为众多机构提供资金，并让中国官员在这些机构中担任关键角色。在上世纪90年代和本世纪初，这场运动似乎被视为北京方面所说的中国“和平崛起”的一部分，即逐渐融入到当前的国际秩序。但那些日子已经一去不复返了。
在新冠病毒大流行期间，中国对世卫组织的影响显示了这些努力的程度，并说明了这些努力如何以戏剧性和不可预见的方式对世界其他地区产生负面影响。在所有的国际组织中，鉴于其人道主义使命，世卫组织应是最不具政治性的机构。
为什么世卫组织如此支持中国？原因之一当然是资金，但这并不是全部。在世卫组织评估的成员国捐款中，只有12%来自中国，而在今年4月特朗普暂停捐款之前，美国贡献了22%的捐款。一个更重要的原因是，中国为世卫组织的政策制定了一套有组织的战略。中国官员将本国利益放在首位，传达出始终如一的信息，北京方面也试图讨好高层决策者，比如在2017年的世卫组织总干事选举中支持谭德塞。
中国采取了类似的策略，在联合国国际电信联盟中提升华为的地位，并阻止以监管中国国家资本主义经济模式的方式改革世贸组织。如果其他国家不采取行动，中国将继续增加在国际机构中的影响力，削弱它们的效力。
【发言人】 Maria Adele Carrai是一位汉学家和政治学家，主要研究方向为概念史和国际法历史。她是哈佛大学亚洲中心的研究员。
当前的全球治理体系以多边为基础，反映了西方大国的主要遗产和自由理念。在建国后的头二十年，中国以无产阶级革命的名义拒绝接受国际法和国际组织。随后中国的“改革开放”和与西方自由主义在70年代的和解，使中国迅速融入这些多边机构，同时继续强调主权的重要性。
西方国家过去大多视中国为维持现状的经济伙伴，认为这种一体化是积极的，它将推动中国经济和政治政策的自由化。但是，中国促进其在全球治理中的利益方面变得越来越自信。在塑造和创建多边机构（如亚投行、上合组织和“一带一路”倡议）和推动规范(通一个中国政策、威斯特伐利亚主权、国家主导的资本主义、发展权和人类命运共同体)等方面，中国也变得更加有效。因此，学者和权威人士开始支持中国参与多边机构的行为。为了限制中国在国际舞台上的威权影响，美国开始威慑、否认和遏制，欧盟首次将中国定义为“系统性竞争对手”（systemic rival）。但与此同时，中国发现多边机构存在空白。在经历了“一个世纪的屈辱”之后，中国渴望被承认为一个大国，它热切地填补了这一空白。
当前特朗普政府拒绝多边主义，偏好民粹主义，国会和最高法院似乎都无法遏制特朗普的独断行为。美国与欧盟内部和跨大西洋关系的分歧，使西方盟国在对抗中国在全球治理方面的影响力也显得捉襟见肘。中美和其他国家可能不会在国际议程上的每一个问题上都达成一致，而且确实持有不同的价值观和利益。然而，正如本次大流行所表明的那样，它们必须共同努力，找到解决全球问题的共同方法。许多多边机构都是过时的、无效的，不反映当前地缘政治现实。这场大流行可能引发一波新的多边主义浪潮，中美等国将联手改写全球规则。但如果这些大国不带头开展国际合作，其它国家就无法效仿。美国和欧盟应该重新思考基于共同价值观的共同身份，加强联盟以制衡中国日益增强的影响力。他们还必须认识到，全球治理仍是一个备受争议的问题，并将继续演变，反映国际体系的变化，适应中国等新兴大国的崛起及其利益。
【发言人】Zha Daojiong（查道炯），北京大学国际关系学院教授，南南合作与发展研究所所长。主要研究方向为国际政治经济学和中国的国际经济关系，特别是能源和自然资源、发展援助以及亚太地区的经济与政治关系。
颇具讽刺意味的是，尽管中美两国媒体对COVID-19的看法存在一定程度的分歧，但公共卫生却是一个非常适合讨论中国参与全球治理的话题。个人卫生、公共卫生、营养、轻度疾病的及时治疗等构成了个人基本健康状况的基础。在大流行时期，一个人潜在的健康问题越严重，他（她）在风暴中幸存的几率就越小。以卫生为导向的多边机构在加强人民的基本健康方面能产生什么影响？像这样的问题实际上是无法回答的，许多因素都在起作用。然而，讨论全球卫生治理的最终目的难道不是提高某一国家的个人福祉吗？事实上，正是普遍存在的个人权利被剥夺的意识，推动了“全球治理”在上世纪90年代初作为一项议程而流行起来。由于解放战争和二战结束后30年的外交孤立，中国是多边机构和全球治理的后来者。到上世纪80年代初，当中国的参与变得更为活跃，中国在多边机构，尤其是联合国体系下的多边机构，已经积累了专属的文化。与其他国家的代表不同，中国代表并没有从前人的经验中获益。直到最近几年，中国才在有关全球治理的国际讨论中占据重要位置，因为从总体上看，中国的代表们一直处于学徒期。这一轨迹并非中国独有，但值得我们提醒自己，因为有关国际事务的讨论往往离经叛道，无法让明智的对话成为可能。
现在，中国对多边机构的参与应该在多大程度上与其经济规模相称？中国的雄心在多大程度上可以被视为正常？关于这些问题的辩论不可能轻易得出结论。请允许我提出一些看法，并希望它们能够有助于推动这场辩论。
首先，几乎每个国家，当然也包括中国，在成为多边机构中的一员的过程中，都从代表变成了贡献（contribution）。因此，各成员国的贡献程度本质上是一个不断(重新)谈判的过程。其次，一个多边机构的兴衰，伴随着为绝大多数成员国带来的可衡量利益。最后，理想情况下，应将正在发生的大流行作为另一个激励因素加以处理，使技术标准和监管制度的互联互通成为全球治理的目标。对于多边机构和各国政府来说，供应链受到冲击时所需的商品和服务的流动应该是一个值得追求的目标。
【发言人】Jeremy Youde, Melanie Hart, Dan Baer, CourtneyFung, Aaron Halegua, Michael Beckley, Maria Adele Carrai, Zha Daojiong
【发言人】Jeremy Youde, Melanie Hart, Dan Baer, CourtneyFung, Aaron Halegua, Michael Beckley, Maria Adele Carrai, Zha Daojiong
