但事实并非如此。可以肯定的是，拜登和他的团队取得了一些初步的成功：重返巴黎气候协议和世界卫生组织的数据,重启谈判与伊朗就其核计划,带头打击海外避税天堂全球协议,承诺向全球提供新冠疫苗,以及在7月在布鲁塞尔峰会上修补与北约重要盟国的关系。此外，拜登在转向亚洲方面做的实际工作比他的两位前任都多，这本身就是一件大事。拜登的核心圈子里没有人在上任三周后被迫辞职，也没有发布满是事实和拼写错误的官方文件。

实事求是地讲，外交胜利并不能毕其功于一役，在重大问题上取得真正持久的进展通常需要持续数月、甚至数年的耐心努力。小布什担任总统9个月时，他基本上没有做过任何现在被人们记住的事情(除了在9/11袭击发生时担任总统)，而特朗普在9个月里取得的主要成就几乎完全是负面的。与盟友和对手达成有用的协议几乎总是需要一定程度的互让(以确保所有参与者在结果中都有利益)，即使是像美国这样的强大国家也很少能得到它想要的一切。但是，我们不应该期望在总统执政的第一年里出现外交政策奇迹。

尽管如此，拜登表现的某些方面令人担忧，导致不少观察人士将其与平庸的前任相提并论。与伊朗的谈判无果而终——由于相互猜疑、伊朗的敏感和政府自身的胆怯——现在可以肯定的是，不会有新的协议出台。事实上，拜登似乎正在走向他自己的“极限施压”，这一策略已被反复尝试，但从未奏效。
 

我不像一些观察人士那样批评拜登政府在处理阿富汗撤军问题上的做法，尤其不会像许多过度紧张的欧洲人那样。但是，一个老练和熟练的团队，本可以更好地化解盟国的担忧，同时实施明智和完全可预测的撤军。

与澳大利亚结成的新伙伴关系可能是在印度-太平洋地区保持有利的力量平衡的重要一步，但真的有必要在这个过程中在背后捅法国刀子吗?除了令人尴尬的首字母缩写(试着给AUKUS加个“F”，看看你会得到什么)，似乎事先并没有做出什么努力来缓和法国人的情绪。这样的疏漏在任何人眼里都是外交上的玩忽职守。

此外，对于一个表示希望将外交放在首位和中心位置的政府来说，拜登团队在填补关键外交职位方面进展缓慢。其中一些延误是由于参议员特德·克鲁兹(Ted Cruz)和乔希·霍利(Josh Hawley)等自私自利的政客不爱国的哗众取宠导致，他们推迟了关键的任命，以满足自己的愿望，让自己显得重要。但问题不仅仅是几个做作的共和党参议员。因为拜登在提名关键大使职位和其他政策职位人选方面行动迟缓。他已经当了近9个月的总统了——接近总统任期的20%——但他的团队还没有完全投入工作。这在一定程度上是由于美国任命和确认程序的荒谬性质，但并非完全如此。

毋庸置疑，拜登迄今为止不完美的记录与特朗普和国务卿迈克·蓬佩奥(Mike Pompeo)积极的破坏性外交有着天壤之别。特朗普的一些失败源于基本的政策失误，比如退出跨太平洋伙伴关系协定、放弃巴黎气候协议、撕毁与伊朗的核协议，转而采取“极限施压”。还有一些失败发生在特朗普有良好的直觉，但却不恰当地执行时，比如他的各种贸易战或与一些领导人举行的“业余真人秀峰会”。相比之下，在拜登的例子中，我们看到一个本应更善于处理与朋友和敌人关系的团队漫不经心地推行明智的政策。

但是，最终的结果才是最重要的，即使是拜登政府的坚定支持者也应该毫不犹豫地追究责任。与此同时，拜登政府的抱负与实际表现之间的差距，在很大程度上揭示了实施一项成功的外交政策的内在困难，尤其是考虑到美国政府现在几乎无法抗拒自吹自擂的野心。

首先，单极时代已经结束，我们现在生活在一个不平衡的多极世界。国际关系理论家早就认识到，多极化大国之间的关系本质上比双极、单极更复杂、更偶然性、更难管控。有了两个以上的大国，重要行为体的利益就不太可能以一致和可预测的方式一致起来，牵连和抛弃的双重危险也越来越大。与典型的“我们与他们”的两极对立(例如，北约与华沙条约组织)不同，人们期待的是更宽松的安排，即合作伙伴在一些问题上达成一致，但在其他问题上却不一致。

德国今天有些模棱两可的立场就是一个很好的例子。一方面，柏林坚定地支持北约，德国领导人仍然高度重视与美国的牢固关系。正是出于这个原因，特朗普粗鲁的咆哮和对德国总理安格拉·默克尔(Angela Merkel)的个人漠视令人担忧。但另一方面，柏林方面拒绝完全支持美国对俄罗斯和中国的立场，因为与俄罗斯修建北溪2号管道并保持其在中国的出口市场符合德国的特殊国家利益。

在土耳其和印度等国也可以看到类似的动态。尽管两国都与美国有一些共同的战略关切，但两国都乐于从俄罗斯购买武器，并以其他方式对冲风险。几个大国的存在给了其他国家更多的选择，并增强了它们讨价还价的能力，或对抗美国压力的能力，就像委内瑞拉和伊朗所证明的那样。那些不希望依赖美国或世界银行援助的国家，总是可以探索北京或莫斯科可能愿意提供什么。

第二个挑战来自超越传统大国竞争的全球性问题，如果没有跨越当前地缘政治断层的广泛合作，就无法解决这些问题。气候变化是这一问题的一个最重要的例子，但人们可以很容易地加上应对流行病、全球宏观经济管理或国际恐怖主义。在过去，诸如此类的共同担忧有时会缓解大国之间的冲突(例如，对革命的共同恐惧鼓励了欧洲君主国在“欧洲协同”期间的合作)，但影响深远的全球问题在今天显得更加突出。不幸的是，如果你不能同时在昂贵、复杂、政治上具有爆炸性的问题(如减少碳排放)上与竞争对手合作，那么对抗竞争对手就会变得简单得多。即使是将奥托•冯•俾斯麦(Otto von Bismarck)、迪安•艾奇逊(Dean Acheson)、纳尔逊•曼德拉(Nelson Mandela)、杰辛达•阿德恩(Jacinda Ardern)和孙子(Sun Tzu)的最佳特质结合在一起的总统或国务卿，在走这条钢丝时也会遇到麻烦。

此外还有一个长期存在的问题：美国的傲慢。拜登的外交政策议程可能比比尔•克林顿(Bill Clinton)、小布什(George W. Bush)甚至比奥巴马(Barack Obama)更为现实，但他并不是在玩小把戏。他结束了美国在阿富汗无果而终的十字军东征西战，似乎对解决中东问题不感兴趣，但他想在印太地区做得更多，振兴北约，解决气候问题，并在国内启动一项雄心勃勃的社会议程，这将不可避免地影响美国与世界其他地区的经济联系。把所有这些加起来，你会得到一个相当惊人的议程，即使外交政策建制派在清单上的每一个项目背后都团结一致，而且民主党在参众两院拥有足以抵御否决的优势。

这就引出了第四个密切相关的问题。鉴于美国的众多承诺和仍有相当大的野心，制定一项不受内部矛盾影响的外交政策是完全不可能的。正如罗伯特·赖特(Robert Wright)提醒我们的那样，为推进一个珍视的目标而采取的步骤可能会使其他目标更难实现;因为一只手编织的东西，可能会被另一只手解开。从阿富汗撤军释放了资源来平衡中国，但这使美国与其他盟友的关系复杂化，并削弱了美国政府在人权问题上的立场。新的AUKUS协议预示着美国在亚太地区的更强地位，但它激怒了一个长期盟友，并可能破坏防扩散努力。团结世界上的同盟国家可能会加强美国在国内外的地位，但这也会加大美国与俄罗斯和中国在气候变化等共同关心的问题上的合作难度。我们试图实现的目标越多，在一个领域的成功导致在其他领域失败的危险就越大。

正如我之前所指出的，美国的政治体系对各种各样的外国有害影响仍然非常开放，无论是通过国内外的说客、特殊利益集团，还是社交媒体机器人，他们每个人都在努力使美国的外交政策朝着他们所关注的方向倾斜。再加上美国特殊的做法(在主要大国中独一无二)，将超过30%的大使职位交给富有的竞选捐款人，而不是训练有素的职业外交官，因此预计外交政策的表现将不太理想。

在美国，每当白宫政党轮替(直到副助理国务卿及以下级别)时，更替的数量也是独一无二的。实际上，这使得关键职位空缺长达数月，迫使每届新政府都要进行大量的在职培训。更糟糕的是，很多总统任命的官员任期还不到四年，所以这种变动会在总统的整个任期内持续。这种情况类似于苹果(Apple)、福特(Ford)或亚马逊(Amazon)每四年(或更短)更换整个高管团队，每天都有大量关键管理职位空缺。如果美国有适度的外交政策目标，这些病态可能不是问题，但对于一个渴望远大于此的国家来说，它们是令人窒息的负担。

所有这些考虑都不能让拜登或他的团队免于犯错。总的来说，我更希望政府努力做正确的事情，而不是同时积极地朝着几个错误的方向前进，我愿意给他们多一点时间来展示他们的能力。如果他们能设定更明确的优先事项，而不要试图做得太多，这将有所帮助，因为他们也需要预留一些过剩的能力(包括最稀缺的商品，时间)，以应对每届政府不可避免地面临的意外。在外交政策方面，就像在其他一些活动中一样，少做一点可以帮助美国取得更多的成就。

本文发表于哈佛大学肯尼迪政府学院贝弗中心网站：

https://www.belfercenter.org/publication/bidens-foreign-policy-failing