尚道编译第42期|莱特希泽：美国需要怎样的贸易政策
更新时间：2020-08-21 13:06:58 | 来源： 尚道战略
引言
本文作者莱特希泽是美国对华贸易战的主要推手，本文为其发表在美国知名刊物《外交事务》（Foreign Affairs）的文章。文章分为两部分，第一部分解释了莱特希泽为何要在全世界发动贸易战，第二部分阐明了莱特希泽希望建立怎样的贸易秩序。今天将推出对第二部分的编译，供读者评判。
文章导读
特朗普的贸易政策有时会与自由贸易的传统理念相悖，但与批评者的指责不同，它并没有接受保护主义和自给自足。相反，它寻求在贸易自由化的利好与优先考虑工作尊严的政策之间取得平衡。在这项新政策下，我领导的美国贸易代表办公室（Office of the U.S. Trade Representative）采取了积极的——但也时而富有争议的措施，以保护美国的就业机会。我所采取的措施在推进一系列可持续运作的贸易战的同时，继续扩大美国出口商进入外国市场的机会。于2018年签署美《美墨加三国协议》（USMCA），计划于今年生效，为我所采取的贸易政策新方式提供了最好、最全面的例证。这种新的思维方式也推动了美国政府对中国和世界贸易组织（WTO）的政策。在应对既有的挑战时，美国政府有相同的目标：制定一项平衡的、以工人为中心的贸易政策，实现广泛的两党共识，造福于美国人民。
1、《美墨加三国协议》：一笔典型的交易
明智的贸易政策应该在经济安全、经济效率和劳动人民的需要之间取得平衡。特朗普政府重新谈判《北美自由贸易协定》（NAFTA，特朗普总统的竞选承诺之一）之时，有两件事是明确的：一是，该协议已经严重失衡、严重过时、且非常不受欢迎；二是，破坏北美25年的经济一体化代价高昂、破坏性极大。在《美墨加三国协议》（USMCA）谈判中面临的挑战是，要纠正《北美自由贸易协定》的错误，同时保持与美国两个最大贸易伙伴的贸易。
为了解决这一问题，我们首先指出了主要的不平衡，特别是在占北美贸易近30%的汽车行业的不平衡现状。在特朗普当选总统之前，北美最后11家汽车工厂中有9家是在墨西哥建造的。然而，这些工厂生产的汽车有80%销往美国。随着时间的推移，汽车公司不仅将墨西哥作为紧凑型轿车（compact sedans）的组装地，还将其作为发动机和变速箱等高附加值零部件的制造地，以及用于生产高利润卡车和SUV的地方。最终的结果是，三分之一的美国汽车工业工作岗位被墨西哥“抢走”：1994年以来美国损失了35万个工作岗位，而墨西哥增加了43万个。
这种由工资驱动的外包不仅仅是亚当•斯密所言的“看不见的手”的杰作。美国和墨西哥工资差距的部分原因是墨西哥普遍存在的腐败的劳资协议。这些协议被称为“保护合同”，是由雇主和工会签订的，但实际上工会并不代表工人。工人们没有机会对合同进行投票。这也解释了为何有关北美自由贸易协定将导致美国和墨西哥工资趋同的预言从未成真。事实上，墨西哥现在的实际工资比1994年还要低。《美墨加三国协议》要求墨西哥取消保护合同，确保基本的工会民主，建立独立的劳工法庭。《美墨加三国协议》没有像批评人士指责的那样，试图对墨西哥的劳工政策进行微观管理，而是制定了合理的标准，纠正了北美劳动力市场扭曲的一个主要根源。虽然新的劳工条款受到墨西哥商界部分人士的冷遇，但却受到墨西哥总统奥夫拉多尔及其政府的热烈欢迎。新的义务不会阻止企业借北美一体化供应链效率之利，但它们将消除曾经损害美国工人利益的监管套利模式。
《美墨加三国协议》还对管理汽车行业贸易的“原产地规则”（rules of origin）进行了大刀阔斧的改革。所有自由贸易协定都包含原产地规则，要求产品的组成材料大多来自自由贸易区，以获得免税待遇。按照北美自由贸易协定的原产地规则规定，理论上，一辆汽车价值的62.5%必须由在北美生产的零部件构成。但是这些规则有一个奇怪的漏洞：只有那些列在20世纪90年代初制定的零件表中的零部件才属于规则管辖范围。随着汽车的发展，许多昂贵的部件，如仪表盘电子设备和导航系统，根本没有被考虑到协议之中。因此，汽车中超过一半价值由欧洲大陆以外的零部件组成的汽车，仍可以免征关税。随着电动汽车和自动驾驶汽车的问世，这个问题只会越来越严重。
在与加拿大和墨西哥政府、美国工会以及汽车公司进行讨论后，我们达成了一个解决方案，该方案将在增加整个地区的投资的同时，仍允许制造商保持灵活性以保持竞争力。《美墨加三国协议》对必须在北美生产的汽车价值的最低比例设定了更高的门槛（75%）。它还对高附加值部件以及钢和铝的含量的最低份额提出了单独的要求，并计划依据行业发展趋势制定新的原产地规则。《美墨加三国协议》还阻止了对工资竞次（race to the bottom），这一规定要求普通小汽车价值的40%和轻型卡车的45%需要由时薪不低于16美元的工人生产——这是在现有任何自贸协定中的首创。对于时薪仅有3美元的墨西哥来说，这是一个理想的工资水平，同时鼓励企业在美国和加拿大投资创造新的动力。通过查漏补缺亡羊补牢，《美墨加三国协议》才能真正落实到位。美国国际贸易委员会(U.S. International Trade Commission)——一个独立的、无党派的联邦机构——规划，仅从美国采购发动机和变速器就将创造大约3万个新的汽车行业工作岗位。根据我和团队的估计，这对整个供应链的影响也十分巨大，将创造接近8万个新岗位。
批评人士将这些措施称为“管理贸易”，即政府制定具体目标，而不是让市场力量发挥作用。但是原产地规则在所有自由贸易协定中都占有重要地位。《美墨加三国协议》的规则与《北美自由贸易协定》和其他协议的关键区别在于，《美墨加三国协议》的规则是为实际工作而设计的。它确保了该协议带来的利益将主要流向加拿大、墨西哥和美国。事实上，《北美自贸协定》长期默许的“搭便车”行为削弱了美国在与其他贸易伙伴谈判中的影响力。到目前为止，外国汽车制造商可以通过在墨西哥设立组装工厂，获得免税进入美国市场的机会，同时在北美以外地区制造大部分高价值零部件。随着这些漏洞被堵住，美国将在与中国、欧盟和其他国家的谈判中处于更有利的地位。《美墨加三国协议》可以根据情况的变化进行更新。它包含一个日落条款（sunset clause，又称落日条款，指的是法律或合约中订定部份或全部条文的终止生效日期，是一项反倾销措施），声明它在16年后到期。然而，每隔六年，双方将有机会重新审议协议，并将其再延长16年。这些定期评估将迫使这三个国家的政策制定者既能按时维持协议，又将使他们能够对本国经济中未预料到的事态发展作出反应。
2、应对未来的挑战：“宁我负人，毋人负我”
在未来几年，美国将面临两大贸易挑战：中国特色经济发展模式对市场的塑造，和功能失调的世界贸易组织——此时美国应坚持以工人为中心的贸易政策。自第二次世界大战结束以来，事实证明，2000年克林顿政府与中国建立永久性正常贸易关系的决定，对美国的劳动人民来说影响极大。尽管比尔·克林顿总统预测此举将让美国“输出产品而不输出就业机会”，但事实恰恰相反。美国对中国的贸易逆差在巅峰时期飙升至超过5000亿美元，经济学家计算出，1999年至2011年间，美国至少失去了200万个工作岗位，这与克林顿政府的决定不无关系。与此同时，中国逐渐成长为世界上最大的高科技产品出口国，对美国的科技霸主地位也带来了挑战。
小布什政府和奥巴马政府曾试图通过WTO纠正这些问题，但没有取得多大的成果。我们的团队采取了不同的方法。在特朗普政府执政的第一年里，美国花了很多时间调查中国“窃取”知识产权和“强制技术转让”的历史，并向WTO提出申诉。但世界贸易组织并未成为美国心中的“救世主”，因此美国只能用本国的贸易法规挽回颜面。美国心有不甘，捕风捉影，终于找足借口对一些中国的产品征收25%的关税。通过一路打打谈谈，中美终于在今年1月份以书面的形式达成协议，解决双方分歧。这项协议绝不可能解决所有悬而未决的分歧，但特朗普政府取得的“进展”是过去16年两位总统所取得的“进展”之和。但是，特朗普政府为“保护”美国贸易而挑起的贸易战和关税战，也招致了许多批评，这些批评却忽略了我们为美国人民带来的“利好”。我们将继续坚持当前的对华贸易政策，并要求中国改变经济发展模式。
世贸组织也让美国愁白头。与许多国际组织一样，世贸组织已经“偏离了”最初的使命。世贸组织原本是协商贸易规则的谈判桌，现在却变成了一个互相指责的诉讼场。迄今为止，世贸组织的争端解决程序一直由其七名成员组成的上诉机构（Appellate Body）主导，该机构逐渐将自己视为新的自由贸易习惯法的颁布者——而该法在很大程度上不受世贸组织成员国所同意的实际规则的约束。该上诉机构例行发布裁决，使各国更难打击不公平贸易行为和保障就业。为了“驯服”世贸组织，特朗普政府对上诉机构“重拳出击”，成功让世贸组织上诉机构于去年12月11日正式“停摆”。（译者注：事实是，自2017年美国新政府上任以来，美国以上诉机构存在多项“体制性”问题为由，滥用一票否决权，频频阻挠上诉机构新法官的遴选程序，引发了世界各国的强烈不满）
美国不应同意任何恢复或取代上诉机构的机制，除非世贸组织的争端解决程序能够确保成员国的灵活性，以方便美国追求一种平衡的、“以工人为中心”的贸易政策。在世贸组织被“驯服”之前，美国最好通过谈判来解决与贸易伙伴的争端——就像从1947年签署《关税与贸易总协定》直到1994年世贸组织成立这段时间美国一直所做的那样，而不是任由世贸组织按照“损害美国主权、威胁美国就业”的捏造的判例。
为了应对这样那样的挑战，美国应寻求一种中间路线——这种路线介于上世纪90年代的开放与上世纪30年代的阻隔之间。想成功驾驭贸易这一猛兽需要灵活性、实用主义以及打破旧惯例的意愿，同时在面对国际精英时要有“宁我负人，毋人负我”的勇气。美国必须跳出自由贸易与保护主义二元对立这种陈旧的简化模式：这种模式会将复杂的问题过度简化，扼杀创造性的决策。这种近乎宗教式的贸易政策也掩盖了这样一个事实，即在贸易问题上，美国两党完全有可能在短时间内弥合分歧并达成广泛的共识。《美墨加三国协议》赢得了参众两院90%的支持就是最好的例证。
美国两党应继续保持这种团结，因为它根植于美国人根深蒂固的价值观之中。就贸易而言，大多数美国人都想要同样的东西：平衡的结果，既能保持强劲的贸易流动，又能确保工薪阶层获得稳定、高薪的工作。老派的保护主义和肆无忌惮的全球主义都无法实现这一点。相反，当美国面临未来的贸易挑战时，应该制定一条明智的中间路线——最终，这条路线要尊重工作的尊严。
作者：
罗伯特·埃米特·莱特希泽（Robert Emmet Lighthize，1947年10月11日－），第18届美国贸易代表。
来源：美国《外交事务》杂志。
https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-06-09/how-make-trade-work-workers
