全球经济秩序或多边机制下国家间经济开放的未来格局将由哪些趋势决定？2008年金融危机爆发以来，国际经济体系面临越来越大的压力，形成了三大趋势。这三种趋势将越来越多地产生混乱的多边主义，包括国家、市场和管理全球经济的规则之间的两个互动领域：（1）“控制”领域和（2）“多边合作”，其中有新的合作斗争。

一、背景趋势
 

首先，对经济全球化日益增长的不满将会加剧，特别是在全球大流行病之后，因为全球经济一体化使富裕经济体的底层阶层得不到充分的服务这一事实已经变得非常明显。第二，尽管人们可能会对经济不安全感（相对于本土主义者反移民的态度）加剧的程度提出质疑，但民粹主义(针对精英和外国影响的反弹)一直在上升，尤其是在富裕经济体。第三，与这些事态发展交织在一起的是，美中紧张关系更为突出——首先在奥巴马政府的“重返亚洲”战略中表现得尴尬，继而在特朗普政府期间中美全面对抗。在拜登执政期间，这种紧张局势可能会持续下去。这些进展表明，全球经济秩序正处于一个拐点。虽然不太可能出现经济一体化和多边机构的解体和完全逆转，但这种秩序将以各国不断变化的优先事项(如产业政策和多元化供应链)为标志，这将导致含有选择性和偶然合作的混乱多边主义。 
 

二、混乱的多边主义及其领域
 

混乱的多边主义包含两个主要领域。领域1，即“控制（take control）”领域，将展现各国持续不断的努力，试图从全球经济一体化和国际规则中夺回对它们所认为和声称的敏感行业和市场的控制。大流行对这一领域产生了重大影响。因此，第一领域涉及从主要经济体原有的国际一体化规则中恢复国内主导地位，以及规范和控制市场（特别是数字市场和平台）。可以肯定的是，这一领域并不意味着多边主义或合作的缺失，而是意味着通过谈判实现的多边主义将推翻全球经济以往的支配地位。因此，这将是一个变革的领域——要么因为多边规则正在重新谈判，要么因为将与现有规则脱节。
 

领域2是“多边合作”领域，各国将在现有多边机构的框架下继续努力开展合作。然而，即使在这个地区，合作的斗争也将成为最重要的问题。这些领域产生于并影响着现有的趋势，这表明尽管多边秩序是棘手的，但各国不断变化的优先事项将重塑多边秩序，从而产生一种由选择性和随意合作组成的“混乱的多边主义”。

1、领域1：控制
 

特朗普政府将矛头对准多边体系，强调多边体系的弱点和弊病。拜登政府寻求恢复和改革多边经济体系，并结束长期争端。然而，特朗普政府的结束并没有改变一个潜在的长期驱动因素，即针对国际组织的民粹主义和敌意言论，使美国领导人难以全面支持多边经济一体化。特别是，随着经济全球化在美国的分配主要惠及高收入群体问题日益突出，美国支持经济全球化变得越来越困难。尽管美国国内收入差距扩大的原因有很多(包括高技能工人的技术特权和削弱的劳工机构)，但国际贸易的影响，尤其是与中国的贸易，已经造成了不可忽视的“中国贸易冲击”，人们认为这是推动民粹主义政治候选人崛起的原因。对经济多边主义表现出更大的政治意愿，并解决经济开放的分配影响，可以部分缓解结构性制约。然而问题尚未得到解决：美国必须重新谈判经济开放，以减少国内不平等，遏制中国的崛起。因此，在拜登的领导下，特朗普政府对全球经济秩序的政策将继续存在。例如，尽管拜登政府支持首选的世贸组织负责人，但它继续拒绝考虑世贸组织上诉机构的任何新提名人选。
 

此外，日益激烈的中美竞争也对国际贸易体系产生了影响。拜登政府在贸易救济问题上也坚持了美国自20世纪80年代以来一直坚持的“中国是非市场经济国家”的政策立场。2001年中国加入世贸组织后，这一问题变得更加重要，因为中国声称其加入世贸组织要求在2016年之前改变非市场经济国家地位，并对美国和欧盟提起诉讼。2019年，中国意识到自己不太可能胜诉，并应中国的要求暂停了此案。非市场经济地位意味着，中国政府对中国经济进行了大力干预，并放松了美国商务部对中国进口产品征收反倾销税的做法。从美国的角度来看，非市场经济地位对于维持美国生产商的公平贸易是必要的，但从中国和那些依赖中国产品在美国生产的国家的角度来看，非市场经济地位扭曲了多边贸易。
 

在外国直接投资(FDI)方面，预计拜登政府也将延续特朗普时代的政策。特朗普政府充分利用了跨部门委员会——美国外国投资委员会(CFIUS)，扩大了国家安全定义的灵活性，赋予了该委员会更大的权力。CFIUS负责审查涉及国家安全的投资交易。特朗普政府加强了该委员会的权限，要求生物技术或半导体等27项“关键技术”的交易必须向该委员会报告。这一修正与对中国在这些领域投资的担忧直接相关。由于CFIUS的调查通常不会公开，因此很难详细说明这个加强后的机构对中国投资产生了多大影响。然而，由于两党都支持提高对外国在美投资的警惕，跨部门的支持立场将继续存在。

大流行进一步推动了“控制”领域，突显出所有经济体都容易受到个人防护装备(PPE)和半导体等关键行业和供应链的依赖。华盛顿共识(以市场自由化、私有化和放松管制为核心的发展政策)的批评者长期以来一直认为，不是所有行业都能让它们任其自由发展，大流行加剧了这些担忧。大流行期间，供应链漏洞和关键设备对其他国家的依赖凸显出来，突出了“谁制造和出口医疗设备?”的问题。总的来说，大流行提醒我们，人们可能会站在亚当·斯密强大的劳动分工理念的错误一边，尤其是在一个民族主义本能很容易阻碍全球合作的世界里。因此，最好是收回控制权。自上世纪80年代以来，法定公司税率一直在下降，大型科技公司的垄断力量不断增强，加剧了经济体系中的严重差距。因此，拜登政府和欧盟最近表示，将扩大资本税收，并将其用于基础设施修复和新冠疫情后的经济复苏。

当前提供了一个更严格的对资本征税的机会：各国可以更坚定地朝着资本和商业的全球规则迈进。然而，一些国家将抵制全球标准，因为它们削弱了本国的经济模式，一些国家迅速采取行动，利用全球资本，特别是在新冠疫情后的世界。简单地说，并不是所有人都赞成扩大对全球资本的监管，这意味着各国将再次竞相吸引资本。在这方面，领域1也为填补国际规则的空白提供了机会。因此，在这一领域，人们可能不仅会看到多边规则的倒退，而且还会看到对现有规则的重新谈判，或在涉及市场控制时制定新的规则。

2、领域2：国际合作
 

领域2的特点是现状和国家在关键经济问题上继续合作。随着全球市场变得更加一体化，全球危机也变得更加频繁。在这方面，多边合作促进金融和经济稳定的好处越来越明显。

即使在美国多边主义的对抗和震荡中，这些机构仍能依靠其现有机构发挥作用并提供资金，因为它们不仅由国家代表组成，而且还由国际官僚组成，这些机构的永久存在符合它们的利益。下图1显示了国际货币基金组织(IMF)自上世纪80年代以来的贷款，显示了大流行期间的显著贷款水平。据报道，世界银行也提供了1600亿美元可用资金，其中约30%以赠款或优惠条件提供。与此同时，发展融资领域的新成员，特别是亚洲基础设施投资银行，也调整了贷款额度，为新冠肺炎疫情提供资金。

即使考虑到日益激烈的美中竞争，国际金融机构仍将继续作为中心平台。毫无疑问，现有的机构正被削弱其坚固性的问题所困扰。例如，国际货币基金组织的条件一直是有争议的，该机构被广泛认为是在其发达经济体成员国的要求下工作——特别是美国和欧盟，它们比发展中国家成员拥有最大的投票权。

国际货币基金组织在改革方面也取得了部分成效。尽管表面上是渐进式的改革，但自2008年以来的改革将新兴经济体的部分精力重新投资到该机构。例如，工作人员和执行局利用灵活的规则，将人民币纳入构成该机构自己的记账单位特别提款权(SDR)的货币篮子。这满足了中国的长期愿望，同时也促使中国官员重新承诺国际货币基金组织青睐的政策。正如重要的是不要夸大该机构的变化一样，重要的是不要忽视这些变化，因为它们赋予了该机构一些新的力量。

国际金融机构面临的下一个考验将是在债务减免方面的协调，因为许多低收入经济体背负着沉重的债务负担。来自多个多边经济机构的资金在不同贷款机构之间没有进行密切协调(布雷顿森林机构试图进行一些协调)的情况下发放，这一事实令人特别担忧多边贷款体系中的债务问题。此外，并非完全透明的中国双边贷款的增加加剧了这些担忧。发达国家背负着自己的债务问题，加剧了债务动态，只有一个国家，美国，拥有发行世界储备货币的“过分特权”。即使在第二领域，多边主义看起来也可能比平常更混乱，但这一领域表明，多边体系将保留其一些合作特征。

领域2的有效多边合作可以抑制领域1的自助倾向，甚至为经济全球化的不良方面提供共同的解决方案。然而，这不太可能是一个线性过程。世界太分裂，而且没有胜利者来谈判美国领导的那种在第二次世界大战结束时敲定的新秩序。例如，目前美国的政策共识似乎倾向于重新调整美国的对外经济政策，使之为美国的“中产阶级”服务，这要求在国家竞争力战略的配合下，对公众“公平”贸易。这种重新定位意味着，美国需要在重新谈判现有秩序的同时，努力缩减其承诺，目的是让外交政策更有力地服务于国内目标。其中可能存在着矛盾：美国领导人可能会发现，既要减少承诺，又要重新谈判经济体系，是很困难的。事实上，只有当体系拥有强大的政治领导和创造性的视野时，第一领域的自助倾向才会减弱。但或许，正如有关全球资本税的讨论所表明的那样，我们可以把政治眼光和精力用于逐步重新谈判这一秩序。不幸的是，对于这种集中或整洁的多边主义来说，世界将更加熟悉美国以零碎和选择性的方式回归多边主义，因为美国及其欧洲伙伴都在向内寻求克服国内困境，向外寻求驯服雄心勃勃的中国全球经济议程。

本文发表于美国战略与国际问题研究中心网站：
https://www.csis.org/analysis/future-international-system