拜登政府的印太战略没有考虑到该地区的动态变化与复杂性。自奥巴马政府提出“重返亚太”战略以来，美国不断扩大亚太地区的地理视野，将印度洋地区纳入其中。然而，这种将亚太地区转变为印度-太平洋地区的格局，却被一些逻辑矛盾的政策所破坏。一方面，它认识到太平洋和印度洋的政治、经济和社会动态日益紧密地联系在一起，使该地区成为全球经济的驱动力。另一方面，美国对该地区的战略和政策依赖于几十年来对贸易、规范和地区政治的陈旧假设，而这些假设并不适合今天的情境。

换句话说，该地区的多元化与转型正与华盛顿的政治现状发生冲突。这一矛盾需要得到解释，因为拜登政府在印太地区寻求深化接触，特别是因为它在关键政策领域制造紧张。

正如美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)去年12月在雅加达发表演讲时所承认的那样，印太地区是世界上增长最快的地区，过去五年占全球增长的三分之二。尽管如此，拜登政府的战略缺乏一个真正的地区贸易政策，而是对现有供应链弹性、清洁能源和基础设施项目进行了重新包装。虽然这些确实是经济合作的重要领域，但这一战略未能考虑到区域经济趋势，特别是过去二十年来，该区域通过一系列自由贸易协定在经济上日益一体化的事实，其中一些国家将中国纳入其中，但不包括美国。结果是，美国在该地区的经济地位在过去10年里有所下降。

这些自贸协定在制定各行业标准方面发挥着重要作用。考虑到中国、印度和东南亚国家联盟(ASEAN)的市场规模，这些参与者制定的标准可能会主导新兴技术和服务的关键领域。美国没有参与这些区域自由贸易协定，意味着印太地区将越来越多地制定标准，而华盛顿在决策过程中没有发言权。此外，美国在区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)和全面贸易伙伴关系协定(CPTPP)等关键自由贸易集团中的缺席，可能会影响市场准入。总的来说，这两种动态变化将降低美国公司的竞争力。

战略中出现的另一个紧张关系涉及规范问题。到目前为止，似乎没有迹象表明拜登政府明显背离了其前任政府《自由与开放印太白皮书》的规范基础。从本质上讲，促进民主、善治、法治以及战略伙伴关系和联盟继续主导着本地区的规范议程。尽管这些目标值得称赞，但拜登政府将不得不考虑两个重要因素：该地区各国在多大程度上共享这些准则，以及它们对这些准则的解释是否相似。在这两个方面，都可能出现摩擦。

在第一个问题上，许多印太国家似乎同意拜登政府对规范的看法。然而，不可否认的是，美国任何“印太战略”的成功，都需要依赖不一定同意其观点的国家的合作。甚至那些可能被这些价值观所吸引的国家仍然坚定地保护其主权，并将外部影响视为对其内政的干涉。这种紧张关系正是北京通过推行不干涉政策而加以利用的。因此，如果美国的规范目标不够灵活，不能考虑到该地区的多元性，就有可能疏远潜在的合作伙伴。

不同的解释加剧了对规范的挑战。例如，虽然四方会谈和东盟成员国都表示支持航行自由，并认为中国对其构成威胁，但这些组织中的几个国家——包括印度、印度尼西亚、马来西亚、越南等——对该准则有不同的解释。这些分歧对于航行自由的关键组成部分，例如军用船只的无害通过和专属经济区的监视行动，尤其具有重要。在某些方面，这些国家的解释与中国的解释更为一致。此外，尽管有关航行自由的讨论经常提到对海上贸易流动的潜在威胁，但鉴于中国对该地区海上航线的依赖，没有证据表明中国已经或计划阻碍这种流动。

最后，该战略未能解释对印度-太平洋地区地理边界的不同解释。这是一个被忽视但至关重要的问题，因为各国在制定安全合作伙伴的优先次序、资源分配以及区域机构的成员和议程方面，都是基于它们如何构建区域空间。例如，在四国中，日本对印度-太平洋地区的理解最为广泛，从东非到美国西海岸，将自由贸易协定、基础设施倡议、发展援助和安全协议整合到一个连贯的印度-太平洋战略中。然而，印度的解释最有限，主要集中在印度洋地区和南海。印度的战略还涉及到非常有限的经济和安全目标，并且缺乏对该地区的连贯战略。这些分歧影响拜登政府潜在的利益交集和合作可能性的领域，以及利益分歧和合作不足的领域。

如果说印度-太平洋地区对美国的安全与繁荣至关重要，那么拜登政府的战略无法胜任。它面临着前任的主要缺点：依赖于寻求维护已改变的现状的政策，未能考虑到该地区的变化，并假设美国的政策偏好可能会在该地区引起共鸣。

在拜登政府寻求实施并可能修改该战略之际，考虑到该地区的变化和复杂性将是审慎的做法。虽然这肯定会使战略的制订和执行复杂化，但它更有能反映现实情况。 重要的是，它更有可能提高美国在该地区的竞争能力，并确保其利益。

本文发表于：《外交学者》杂志（the Diplomat）